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總結與啟示

一、高度重視包括國土部門在內(nèi)的各有關行政主管部門審批程序

光伏電站占用森林、河道、草原等特殊類型土地時，除了應履行國土部門的審批程序之外，還應根據(jù)草原、水利、林業(yè)等單行法規(guī)規(guī)定履行相應的審批程序。缺少任一相關行政部門審批程序，都有可能導致光伏項目用地違法違規(guī)風險。

此外，由于國土部門與林業(yè)、草原等部門數(shù)據(jù)并未完全聯(lián)網(wǎng)，在實踐中可能存在國土部門和林業(yè)部門（草原部門）對土地性質(zhì)的認定標準不同，導致某些項目在國土部門的規(guī)劃中被劃為“未利用地”或“荒地”，而在林業(yè)部門的規(guī)劃里則變成了“規(guī)劃林地”或“宜林地”，在草原部門被認定為“基本草原”的沖突混亂局面。光伏電站企業(yè)應加強與上述各有關部門的溝通協(xié)調(diào)，避免違規(guī)風險。

二、高度重視農(nóng)光互補等新型用地方式合規(guī)性

光伏農(nóng)業(yè)大棚、光伏養(yǎng)殖、漁光互補等不同形式農(nóng)光互補光伏電站成為光伏行業(yè)投資建設的熱點。根據(jù)我國土地管理規(guī)定，建設項目需要占用農(nóng)用地的，均須將農(nóng)用地按照法定程序和要求轉(zhuǎn)為建設用地后方能予以開發(fā)利用。

但是，上述新型光伏用地方式（光伏大棚、漁光互補等）特殊之處在于：光伏電池板矩陣架設在農(nóng)田、草場、魚塘或溫室大棚之上，并不直接改變土地用途；這種新型用地方式是否屬于“占用農(nóng)用地”仍存在爭議，實踐中各地做法也不盡相同（如《合肥市光伏發(fā)電用地指導意見》規(guī)定：“光伏發(fā)電項目電池組件列陣架設若不破壞地表狀況，且不影響地面原使用功能（包括種植、養(yǎng)殖功能）的，可采取地役權方式用地。）

國土資源部網(wǎng)站2015年11月27日答網(wǎng)友提問（光伏用地占用農(nóng)用地可否在基本農(nóng)田上開展？）中回復“按現(xiàn)行政策，光伏用地占用農(nóng)用地的，包括占用設施農(nóng)業(yè)、農(nóng)業(yè)大棚，均應辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)，依法不得占用基本農(nóng)田。具體政策請向當?shù)貒临Y源部門咨詢。”國土資源部等《關于支持新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展促進大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新用地的意見》（國土資規(guī)[2015]5號）（以下簡稱《創(chuàng)新用地意見》）也明確規(guī)定：“對建設占用農(nóng)用地的，所有用地部分均應按建設用地管理”。據(jù)此，我們認為國土主管部門對該問題仍持謹慎態(tài)度。光伏電站如采用新型方式占用農(nóng)用地的，仍應按照土地管理法規(guī)規(guī)定辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)（如當?shù)赜刑厥庹叩?，應咨詢當?shù)貒敛块T）。

對于光伏項目占用未利用地的，《創(chuàng)新用地意見》規(guī)定：“光伏、風力發(fā)電等項目使用戈壁、荒漠、荒草地等未利用土地的，對不占壓土地、不改變地表形態(tài)的用地部分，可按原地類認定，不改變土地用途，在年度土地變更調(diào)查時作出標注，用地允許以租賃等方式取得，雙方簽訂好補償協(xié)議，用地報當?shù)乜h級國土資源部門備案”。據(jù)此，光伏電站占用未利用地可靈活采取租賃等方式進行。