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3）居民個人

政策B鼓勵建設(shè)分布式光伏應(yīng)用項目，該政策措施可幫助擁有大量閑置屋頂天臺空間的居民解決用電困難，提供投資機會。部分居民在充分了解此類項目的投資收益風(fēng)險、補貼標(biāo)準(zhǔn)后，有申請建造的意向。但是補貼明細模糊、申報流程繁瑣、融資途徑不暢，致使屋頂業(yè)主望而卻步，我國的分布式光伏處于叫好不叫座的階段。

因此，推廣居民分布式光伏系統(tǒng)的應(yīng)用，需要政府采取措施，明晰申報流程，簡化補貼的審批和發(fā)放。

三、穩(wěn)定系統(tǒng)參數(shù)對我國光伏產(chǎn)業(yè)政策變遷的制約

3.1、太陽能與用電需求分布不匹配

太陽能資源豐富區(qū)在我國西部或北部，具有巨大的開發(fā)潛能。而我國的用電需求大的華東華南地區(qū)，年輻射總量和日照時數(shù)都遠低于西部地區(qū)，太陽能資源僅處于可用或良好狀態(tài)。

這樣的分布不匹配，提高了光伏發(fā)電開發(fā)利用的難度，也增加了政府以政策推進這一開發(fā)進程的成本。

3.2、補貼基金限制

支持光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策措施中，涉及到對光伏項目的財政補貼和稅收優(yōu)惠。由于政府對其掌握的資源稟賦，需要在多個不同的政策領(lǐng)域之間分配。在光伏產(chǎn)業(yè)這一政策子領(lǐng)域，存在著補貼基金的限制，造成了光伏補貼政策的補貼額度和補貼年限制約，無法保證對光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展的長期穩(wěn)定支持。

3.3、電力體制壁壘

我國目前的電力行業(yè)企業(yè)主要有五大發(fā)電集團、兩大電網(wǎng)公司和四大電力輔業(yè)集團。我國的電網(wǎng)公司壟斷電網(wǎng)的輸、配電業(yè)務(wù)，是電力調(diào)度機構(gòu)，又是盈利主體。

這樣的輸配電體制，導(dǎo)致電網(wǎng)公司缺乏積極性加快電網(wǎng)建設(shè)，提升輸配電能力，做好迎接光伏等新能源發(fā)電并網(wǎng)的準(zhǔn)備。此外，我國電力市場規(guī)劃協(xié)調(diào)機制的不健全，也致使太陽能光伏等新能源發(fā)電并網(wǎng)的審核流程復(fù)雜、補貼落實緩慢。

3.4、公眾觀念滯后

公眾對能源危機的認識和對太陽能光伏產(chǎn)業(yè)認知程度不足成為了推進我國光伏產(chǎn)業(yè)政策的障礙之一。我國整體上公眾環(huán)境保護意識較低，大多不愿支付較高的價格購買新能源及其電力，以利用該差價鼓勵光伏等新能源發(fā)電的發(fā)展。而“量入為出，有所節(jié)余”的傳統(tǒng)支出觀念也制約著我國居民的超前投資行為，影響了其對回收期較長的分布式光伏項目的投資積極性。

四、政策行動者的學(xué)習(xí)效應(yīng)

政策A的執(zhí)行得到了以下的反饋結(jié)果：政府主導(dǎo)組織建設(shè)的各示范光伏項目，并未形成商業(yè)化運營和形成示范效應(yīng)，且一定程度上造成產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展不均衡的格局。在這一反饋下，光伏產(chǎn)業(yè)政策開始向政策B變遷，2005年可再生能源法出臺。2009年，針對在政策B執(zhí)行反饋中出現(xiàn)的上網(wǎng)制度不明確、電網(wǎng)能力落后、資金來源不明確的問題，全國人大常委會通過《中華人民共和國可再生能源法（2009修訂案）》，明確了可再生能源發(fā)電上網(wǎng)全額保障性收購制度、加快電網(wǎng)能力建設(shè)、設(shè)立可再生能源發(fā)展基金等事項。在此后政策B的執(zhí)行過程中，出現(xiàn)了地面大型光伏電站的輸配電困難的問題，而分布式光伏電站可靈活配置（自用或上網(wǎng)）的優(yōu)點也逐漸顯現(xiàn)，促使政策B進一步演進和修正，在2013年6月14日召開的國務(wù)院常務(wù)會議明確了重點拓展分布式光伏發(fā)電應(yīng)用的方向。

從以上對政策B整體演進的分析，可以看出我國光伏產(chǎn)業(yè)政策B的演化過程中，呈現(xiàn)出政策行為者不斷發(fā)現(xiàn)新問題、不斷得到經(jīng)驗教訓(xùn)、不斷修正政策的發(fā)展路線。這一政策學(xué)習(xí)效應(yīng)，可用線性箭頭簡單表示為“政策A出臺→政策A執(zhí)行反饋→政策B出臺→政策B執(zhí)行反饋→政策B修正→修正后政策B執(zhí)行反饋→政策B再修正→……”。

五、結(jié)論與討論

我國光伏產(chǎn)業(yè)政策從政策A（1995年～2004年，由政府主導(dǎo)建設(shè)若干光伏示范項目）向政策B（2005年至今，政府以扶持光伏產(chǎn)業(yè)和培育光伏市場為目標(biāo)）的變遷，受到了問題源流、政策源流、政治源流內(nèi)變化因素的影響。在問題源流內(nèi)，世界光伏市場的迅速發(fā)展、常規(guī)能源日益短缺、光伏產(chǎn)業(yè)鏈不均衡發(fā)展這些能源產(chǎn)業(yè)環(huán)境的變化，與政策A的執(zhí)行反饋一起，共同提出了我國光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展亟待解決的問題，呼喚著從政策A向政策B的變遷。

在政策源流內(nèi)，市場失靈理論和產(chǎn)業(yè)追趕理論為我國光伏產(chǎn)業(yè)政策的推出和變遷提供了理論上的合法性依據(jù)，這一合法性依據(jù)和問題源流內(nèi)的問題共同推動政策A向政策B的變遷。

而政府政策能力和行政能力上的局限，則導(dǎo)致政策B替換政策A之后，呈現(xiàn)出不斷學(xué)習(xí)和自我修正的特點。在政治源流內(nèi)，光伏企業(yè)、電網(wǎng)公司和居民等各政策參與方對政策B持有各自不同的政策立場，需要政府從中進行協(xié)調(diào)和疏導(dǎo)。

光伏產(chǎn)業(yè)政策的變遷也受到了相對穩(wěn)定系統(tǒng)因素的制約，包括太陽能與用電需求的分布不匹配、政府補貼基金不足、電力體制壁壘、公眾觀念滯后等。

這些因素短期較難改變，制約了政策的演進路徑和演進方式的可能性。光伏產(chǎn)業(yè)政策變遷到政策B后，也在不斷從自身的執(zhí)行反饋中進行學(xué)習(xí)和自我修正，這其中包括了2009年對可再生能源法的修訂和2013年提出以拓展分布式光伏系統(tǒng)為重點的政策演進。

結(jié)論表明，在各項穩(wěn)定因素的制約下，在政策能力和行政能力的局限下，我國光伏產(chǎn)業(yè)政策根據(jù)自身反饋的學(xué)習(xí)和自我修正顯得極為重要。

政策行動者需要不斷從政策的實施反饋中察覺新問題，對政策行為進行修正，以期更好地促進我國光伏產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和光伏市場的壯大。從長遠角度看，要推動可再生能源的利用，一方面要提高政府的政策能力和行政能力，從而做到盡可能明智的資源配置的選擇。

另一方面要逐漸減輕穩(wěn)定制約因素的影響，包括：調(diào)整財政收入結(jié)構(gòu)，充實補貼基金；進行電力體制改革，破除電力體制壁壘；加強對社會公眾環(huán)境意識和觀念的革新與建設(shè)等。