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筆者將以該框架來(lái)界定推動(dòng)和制約我國(guó)光伏產(chǎn)業(yè)政策變遷的外生變量，并分析子系統(tǒng)外影響因素是如何推動(dòng)我國(guó)光伏產(chǎn)業(yè)政策從政策A變遷到政策B在對(duì)子系統(tǒng)外影響因素的分析過(guò)程中，將采用金登的多源流理論中問(wèn)題源流、政策源流和政治源流的概念。

同時(shí)，將探討我國(guó)光伏產(chǎn)業(yè)政策通過(guò)子系統(tǒng)內(nèi)部反饋來(lái)進(jìn)行政策學(xué)習(xí)和自我修正的過(guò)程。二、外影響因素如何驅(qū)動(dòng)我國(guó)光伏產(chǎn)業(yè)政策變遷

2.1、問(wèn)題源流

1）世界光伏市場(chǎng)迅速發(fā)展

1994～2004年的10年間，在德、美、日等發(fā)達(dá)國(guó)家的政策法規(guī)推動(dòng)下，世界光伏市場(chǎng)呈現(xiàn)快速發(fā)展的態(tài)勢(shì)，全球太陽(yáng)能電池產(chǎn)量增長(zhǎng)了17倍，年均增長(zhǎng)率33％。

2004年世界光伏電池和組件產(chǎn)量達(dá)到1200MW，總裝機(jī)容量超過(guò)4GW。發(fā)達(dá)國(guó)家光伏產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和逐漸成熟，促使我國(guó)政府加快發(fā)展光伏產(chǎn)業(yè)的步伐。

同時(shí)發(fā)達(dá)國(guó)家的光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)，也為我國(guó)光伏產(chǎn)業(yè)的發(fā)展路徑提供了參考。

2）煤炭等常規(guī)能源日益短缺

由于國(guó)內(nèi)對(duì)火電的需求逐年增大，煤炭越發(fā)吃緊，能源緊缺的狀況日益凸顯。2004～2005年間我國(guó)先后有20多個(gè)省份拉閘限電，許多工業(yè)企業(yè)的生產(chǎn)工作受到了嚴(yán)重影響。大力發(fā)展太陽(yáng)能等新興能源，已經(jīng)成為我國(guó)政府迫在眉睫的任務(wù)。

3）我國(guó)光伏產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展失衡

在2002～2005年間，我國(guó)光伏太陽(yáng)能電池生產(chǎn)規(guī)模大幅度增加。然而從產(chǎn)業(yè)鏈的整體性來(lái)看，我國(guó)光伏產(chǎn)業(yè)呈現(xiàn)出“兩頭在外”的格局。

在產(chǎn)業(yè)鏈上游，多數(shù)光伏企業(yè)通過(guò)進(jìn)口電池片進(jìn)行封裝加工組件，增加了成本，失去了掌握市場(chǎng)的主動(dòng)性。

在產(chǎn)業(yè)鏈下游，國(guó)內(nèi)尚未有商業(yè)化運(yùn)作的光伏并網(wǎng)項(xiàng)目，大部分國(guó)內(nèi)生產(chǎn)組裝的光伏電池組件都需要出口，形成了對(duì)國(guó)際光伏市場(chǎng)的依賴(lài)局面。

2.2、政策源流

1）光伏產(chǎn)業(yè)政策支撐理論

我國(guó)出臺(tái)光伏產(chǎn)業(yè)政策的理論依據(jù)包括市場(chǎng)失靈理論和產(chǎn)業(yè)追趕理論，它們成為我國(guó)光伏產(chǎn)業(yè)政策A和政策B的有力理論支撐。

首先，是彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈。工業(yè)企業(yè)燃燒化石燃料所排放的大量污染物和二氧化碳，既污染了空氣質(zhì)量，又加劇了全球變暖。工業(yè)企業(yè)自身沒(méi)有動(dòng)機(jī)放棄成本較低的化石能源而采用成本高昂的可再生能源，如果僅僅依靠市場(chǎng)，負(fù)的外部性將持續(xù)存在。

只有政府提供扶持政策，加快光伏等新能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，才能更快地降低其開(kāi)發(fā)成本，吸引工業(yè)企業(yè)使用更多的新型能源。其次，是實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)趕超。

上世紀(jì)80年代末90年代初，德、美、日等發(fā)達(dá)國(guó)家的光伏產(chǎn)業(yè)在國(guó)家政策的扶持下率先發(fā)展起來(lái)。

根據(jù)產(chǎn)業(yè)追趕理論的觀點(diǎn)，中國(guó)作為發(fā)展中國(guó)家，應(yīng)該吸取發(fā)達(dá)國(guó)家發(fā)展光伏產(chǎn)業(yè)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，制定本國(guó)相應(yīng)的光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略和政策，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)趕超。

上述理論提供了支持我國(guó)光伏產(chǎn)業(yè)政策的合法性依據(jù)，使發(fā)展我國(guó)光伏產(chǎn)業(yè)的必要性得到了更多公眾的理解和政策制定者的重視，成為了我國(guó)光伏產(chǎn)業(yè)政策從政策A向政策B變遷并不斷調(diào)整的影響因素。

2）光伏產(chǎn)業(yè)政策唱衰觀點(diǎn)

唱衰光伏產(chǎn)業(yè)政策的觀點(diǎn)主要是出于對(duì)政府政策能力和行政能力的質(zhì)疑。首先，政府政策能力有限，掌握著各項(xiàng)資源的政府未必能做出比市場(chǎng)更明智的資源配置選擇。

在光伏產(chǎn)業(yè)政策的強(qiáng)烈干預(yù)下，資源加速向光伏產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，反而可能犧牲其他產(chǎn)業(yè)的利益，導(dǎo)致資源配置的低效率。

其次，政府行政能力有限，在政策措施執(zhí)行的過(guò)程中，各級(jí)政策執(zhí)行者常常出現(xiàn)“尋租”活動(dòng)，造成巨大的社會(huì)福利損失，導(dǎo)致一項(xiàng)政策的實(shí)施結(jié)果未能實(shí)現(xiàn)制定該政策時(shí)的初衷。在問(wèn)題源流的強(qiáng)大影響力和政策支撐理論的有力支持下，我國(guó)光伏產(chǎn)業(yè)政策實(shí)現(xiàn)了從政策A到政策B的轉(zhuǎn)變。

而政策能力和行政能力上的局限，則決定了了政策B在執(zhí)行中難免需要調(diào)整和修正。

2.3、政治源流

1）光伏企業(yè)

有關(guān)光伏產(chǎn)業(yè)的技術(shù)攻關(guān)計(jì)劃、經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償政策、并網(wǎng)全額收購(gòu)制度等政策措施都受到了光伏企業(yè)的歡迎。政府的政策導(dǎo)向，可以決定光伏產(chǎn)業(yè)的市場(chǎng)需求和發(fā)展水平。

首先，技術(shù)攻關(guān)計(jì)劃可以大幅度降低光伏電池制造企業(yè)的原材料成本和研發(fā)投入，提升其產(chǎn)品競(jìng)爭(zhēng)力。其次，政府對(duì)太陽(yáng)能光伏項(xiàng)目的財(cái)稅補(bǔ)貼，既直接增加了光伏電站安裝建造企業(yè)的營(yíng)業(yè)利潤(rùn)，又因擴(kuò)大光伏項(xiàng)目裝機(jī)規(guī)模提高了對(duì)光伏電池組件的需求。

最后，并網(wǎng)全額收購(gòu)制度和標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)制度的確立，降低了并網(wǎng)光伏項(xiàng)目建設(shè)的風(fēng)險(xiǎn)。總體來(lái)看，光伏企業(yè)對(duì)政策B內(nèi)各政策措施表示歡迎。在政策B執(zhí)行期間，我國(guó)光伏裝機(jī)總量和新增裝機(jī)量也逐年增加。

2）電網(wǎng)公司

光伏項(xiàng)目的并網(wǎng)是光伏產(chǎn)業(yè)的重要一環(huán)。跟傳統(tǒng)能源發(fā)電相比，光伏、風(fēng)電等新能源發(fā)電具有不穩(wěn)定性，易對(duì)電網(wǎng)和用戶(hù)的電器造成沖擊，并給電網(wǎng)調(diào)峰帶來(lái)困難。

電網(wǎng)公司接納新能源電力的積極性并不高，甚至在地方光伏項(xiàng)目并網(wǎng)的流程中，出現(xiàn)應(yīng)對(duì)緩慢、不配合的情況。要改變電網(wǎng)公司這一立場(chǎng)，需要改革電力系統(tǒng)管理制度、加快電網(wǎng)建設(shè)和攻克光伏并網(wǎng)技術(shù)難關(guān)，這些都需要政府從中協(xié)調(diào)。