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2015年9月18日，發(fā)改委等六部委出臺《關(guān)于支持新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展促進大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新用地的意見》，明確提出對于光伏、風力發(fā)電等項目使用戈壁、荒漠、荒草地等未利用土地的，對不占壓土地、不改變地表形態(tài)的用地部分，可按原地類認定，不改變土地用途的，允許以租賃等方式取得。

該意見的出臺在一定程度上解決了光伏電站項目用地方式與國家土地管理要求不符的問題，是近年來光伏發(fā)電（尤其是大型地面電站）行業(yè)的重大利好政策。

但是，由于我國國土部門與林地部門的雙重管理現(xiàn)狀，以及地方政府為取得國家政策補貼將未利用地等荒地人為劃為“規(guī)劃林地”、“宜林地”以及“退耕還林地”的現(xiàn)實情況，使得原本荒蕪的土地因被披上林地外衣后而無法通過租賃方式使用。

即使在新政出臺后，該類土地仍被排斥在光伏電站項目用地的可利用范疇。筆者關(guān)注到，目前此問題已引起林業(yè)部門的關(guān)注。國家林業(yè)局組織中國林業(yè)科學院專家組成三個調(diào)研組，調(diào)研光伏電站建設(shè)項目使用林地情況，其目的即為處理好生態(tài)建設(shè)與清潔能源發(fā)展之間的關(guān)系。在本文中，陽光所項建業(yè)務(wù)部姜小潔律師擬梳理光伏電站項目在涉及林地問題上的困擾并簡要分析，與大家分享。

注：本文主要是針對大型地面光伏電站的林地使用問題展開探討。

一、光伏發(fā)電企業(yè)對項目用地“涉林”問題的困惑

企業(yè)困惑：我們已核實國土部門，項目用地為未利用地（現(xiàn)場考察確為荒地），但為何此后又被林業(yè)部門告知項目用地為“林地”，需要辦理相應(yīng)的林地審批手續(xù)，否則不得開發(fā)建設(shè)。

違法用地案例：

2013年12月25日，國家林業(yè)局通報了甘肅省永昌縣河清灘100兆瓦并網(wǎng)光伏發(fā)電項目嚴重違法占用林地，該項目自2012年5以來，未辦理占用征收林地審核（批）手續(xù)，在永昌縣非法占用國家級公益林地62.9534公頃。違法責任單位為浙江正泰新能源開發(fā)有限公司。

對此事件，國家林業(yè)局相關(guān)負責領(lǐng)導表示，對嚴重違法占用林地項目，國家林業(yè)局將重點督辦，督促整改。對林地管理問題嚴重且整改不到位的縣，將取消所在省使用國家林地備用定額的資格，并暫停該所屬市（地、州）占用征收林地項目審核審批。

在地面光伏電站的開發(fā)建設(shè)過程中，林業(yè)和國土部門對土地的雙重管理現(xiàn)狀為光伏電站的開發(fā)埋下隱患。國家于2013年出臺了《關(guān)于促進光伏產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的若干意見》（國發(fā)〔2013〕24號，以下稱“24號文”），其中明確規(guī)定“對利用隔壁荒灘等未利用土地建設(shè)光伏發(fā)電項目的，在土地規(guī)劃、計劃安排是予以適度傾斜”。

2015年9月18日，發(fā)改委等六部委出臺《關(guān)于支持新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展促進大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新用地的意見》（　國土資規(guī)〔2015〕5號，以下簡稱“5號文”），明確提出對于光伏、風力發(fā)電等項目使用戈壁、荒漠、荒草地等未利用土地的，對不占壓土地、不改變地表形態(tài)的用地部分，可按原地類認定，不改變土地用途的，允許以租賃等方式取得，雙方簽訂好補償協(xié)議，用地報當?shù)乜h級國土資源部門備案；對項目永久性建筑用地部分，應(yīng)依法按建設(shè)用地辦理手續(xù)。對建設(shè)占用農(nóng)用地的，所有用地部分均應(yīng)按建設(shè)用地管理。

但是，在實踐中，國土部門和林業(yè)部門對土地性質(zhì)的認定標準不同，且相關(guān)數(shù)據(jù)庫沒有聯(lián)網(wǎng)合并，導致某些項目在國土部門的規(guī)劃中被劃為“未利用地”或“荒地”，而在林業(yè)部門的規(guī)劃里則“變成”了“規(guī)劃林地”或“宜林地”，使得用地難度大幅度增加，成本驟然升高，政策利好無法落實，給光伏電站的開發(fā)建設(shè)帶來嚴重障礙。很多光伏項目雖早已取得立項手續(xù)，但因項目擬使用荒地存在“涉林”問題導致遲遲無法開工，甚至最終擱淺。

二、對于光伏發(fā)電企業(yè)項目用地“涉林”問題的法律風險分析

林地屬于我國監(jiān)管要求嚴格，審批手續(xù)/流程復(fù)雜的用地類型。對于光伏項目而言，即使能夠按“點征”辦理用地手續(xù)，對于林地的審批征地手續(xù)仍存在較大困難。根據(jù)我國森林法及其實施條例的規(guī)定，改變林地用途的需要辦理相應(yīng)的審批手續(xù)；此外，對于砍伐林地的，還需要辦理采伐許可證。