目前，國內(nèi)許多地區(qū)的高速公路都在嘗試配套建設光伏發(fā)電項目，這些“高速公路+光伏”項目可有效利用土地和空間資源，電力輸送十分便利，不但能為旅客的車輛續(xù)航提供綠電來源，其發(fā)出的綠電也能保服務區(qū)、休息區(qū)、加油站的照明和日常運作。同時，這些結(jié)合了成片光伏板的高速公路和服務區(qū)也是旅客旅途路上一道亮麗的風景線。
一、“光伏+高速公路”模式的發(fā)展背景
本文所述“光伏+高速公路”模式，一般指利用高速公路沿線的邊坡、加油站、服務區(qū)、隧道隔離帶、停車場遮陽棚、互通立交和匝道中的閑置土地等土地資源布置太陽能光伏組件，實現(xiàn)光伏發(fā)電、儲能，為高速公路的運行、新能源汽車提供用能保障，并網(wǎng)模式一般為“自發(fā)自用，余電上網(wǎng)”。
“光伏+高速公路”的模式并不屬于新的光伏的應用模式。2011年，意大利建設了世界上第一條使用太陽能發(fā)電的高速公路，2014年，我國陜西高速集團在十天高速公路漢中段建設了茶條嶺隧道光伏發(fā)電系統(tǒng)。[1]
“光伏＋高速公路”相較其他分布式光伏的優(yōu)勢在于，一是原則上不新增建設用地，光伏設施大部分布設在高速公路用地范圍內(nèi)，并且還解決了部分土地資源閑置的問題；二是施工便捷，光伏設施沿公路沿線布設，材料運輸、建設施工均能有效保障，無需新建施工便道、場地平整等，很多大型施工企業(yè)可以做到光伏設施施工與道路同時進行；三是管理成本相對較低，光伏設施運維管理可與高速公路日常運營管理一并統(tǒng)籌，僅需增加少量專業(yè)技術(shù)人員。四是其所發(fā)電能供高速公路運營所需，可及時就地消納，比如隧道用電、充電樁、光伏智慧梁廠、施工用電等多種消納場景。
以江蘇、山東和四川三省為例，江蘇省目前已建成公路分布式光伏電站54個，全省累計并網(wǎng)交通光伏裝機24兆瓦，實現(xiàn)了連徐、沿海、寧宿徐等沿線服務區(qū)和收費站清潔能源全覆蓋。山東省目前已在44對服務區(qū)、1個辦公區(qū)和1段高速公路邊坡建設了光伏項目，容量總計11.6兆瓦，年發(fā)電量約972萬度[2]。2022年8月，蜀道集團投資建設的攀（枝花）大（理）高速公路四川境內(nèi)段“交通全場景友好型”分布式光儲項目全線并網(wǎng)運行。該項目裝機容量2兆瓦，預計年均發(fā)電量285萬度，解決了棄土場利用及房屋防水隔熱等問題，做到不影響高速公路邊坡結(jié)構(gòu)和交通安全，實現(xiàn)新能源與道路交通的友好適配。
二、“光伏+高速公路”模式的政策支持
“光伏+高速公路”模式是指依托高速公路沿線邊坡、服務區(qū)、加油站、停車場遮陽棚等閑置土地資源,布置太陽能光伏組件,實現(xiàn)光伏發(fā)電。
“十四五”期間，光伏發(fā)電項目堅持“集中式與分布式并舉”“就地利用與外送消納并舉”的發(fā)展方式。而當前土地因素已成為制約光伏項目發(fā)展的重要因素之一，高速公路沿線邊坡、服務區(qū)、加油站等區(qū)域具有數(shù)量可觀的可利用土地和空間資源，具備開展“高速公路+光伏”新能源項目開發(fā)的條件。
2022年6月20日，由山東高速起草的山東省地方標準《高速公路邊坡光伏發(fā)電工程技術(shù)規(guī)范》（DB37/T 4516-2022），經(jīng)山東省市場監(jiān)督管理局批準正式發(fā)布，并將于7月份開始實施。這也是全國首個“高速公路+光伏”標準。
目前在全球范圍內(nèi)，高速公路上安裝光伏項目已有多個國家，比如德國阿沙芬堡高速公路，在隧道安裝太陽能板；意大利A18高速公路，在廢棄的高架橋上安裝太陽能設備；2016年法國政府對外宣布，正式開啟太陽能道路項目，未來5年，法國將修建全球里程最長的太陽能道路，總里程達966公里，分布于法國各地。
此前江蘇省也開始規(guī)劃服務區(qū)光伏發(fā)電項目，2021年底，江蘇省交通運輸廳下發(fā)了一則關(guān)于開展江蘇省綠色交通項目建設工作的通知。通知中要求，到2025年建設完成40個綠色交通主題性項目。項目重點圍繞綠色低碳公路、綠色低碳港口、綠色低碳航道、綠色低碳客貨運場站、綠色低碳服務區(qū)等開展建設。
“光伏+高速公路”的模式與其他分布式光伏在技術(shù)上的不同在于高速公路對于安全性的要求更高，場景更復雜，施工難度更高。尤其是在高速公路邊坡建設光伏設備，需要考慮光伏設備的重量對邊坡設計強度的影響、在交通事故撞擊后的電極外漏的火災風險、光伏玻璃碎片對司乘人員的二次傷害、服務區(qū)中大型貨車碰撞光伏車棚產(chǎn)生的安全風險等。目前我國對于高速公路分布式光伏的設計和施工尚無國家統(tǒng)一標準。地方層面已在積極推進制定標準，2022年6月20日，山東省市場監(jiān)督管理局發(fā)布了《高速公路邊坡光伏發(fā)電工程技術(shù)規(guī)范》[DB37/T 4516-2022]，系國內(nèi)首個關(guān)于高速公路光伏發(fā)電工程領(lǐng)域的技術(shù)規(guī)范。企業(yè)層面，2023年4月，四川路橋建設集團股份有限公司也制定發(fā)布了《四川高速公路分布式光伏設計準則》[QB/SRBG 3 139-2023]。
三、國內(nèi)知名“高速公路+光伏”項目
貴州省首條綠色能源公路
在素有“金州”之稱的貴州省黔西南州，接連支起的光伏板成為省內(nèi)首條綠色能源公路——興義環(huán)城高速路域中一道亮麗的風景線。在以喀斯特地貌著稱的萬峰林，位于停車場屋頂、邊坡的光伏矩陣為景區(qū)增添了新能源景觀；在社會車輛往來不絕的樓納服務區(qū)，最多可同時有8輛小車在光伏車棚下享受直流快充電樁提供的快捷充電服務；在環(huán)高沿線隧道口，默默將太陽能吸收轉(zhuǎn)化為電能的光伏板正在為隧道提供綠色照明用電，同時利用減弱隧道暗室效應為過往車輛“保駕護航”……
此項目在沿線隧道、收費站、服務區(qū)、停車場投資建設分布式光伏，采用利用閑置空間、自發(fā)自用、余電上網(wǎng)的模式。建成投用后可滿足隧道照明、設施設備、辦公生活區(qū)用電需求，25年運行期內(nèi)平均每年可發(fā)電2235萬千瓦時，總發(fā)電量將達到5億5千萬余千瓦時。每年可節(jié)約標準煤6800余噸，減少二氧化碳等溫室氣體排放1.82萬噸以上。
四川省首個“光伏+高速”項目
四川攀枝花市境內(nèi)的攀大高速公路上，約5000塊藍色的光伏板整齊排列，在陽光下的照射下閃閃發(fā)光。這是全國首個“交通全場景友好型”分布式光儲項目，也是四川省首個“光伏+高速”試點項目。項目充分利用公路邊坡、建筑屋頂、棄土場、隧道隔離帶、服務區(qū)、收費站、沿線電子設備七大類場景，建設分布式光儲，集成光伏發(fā)電、電能儲存、車輛充電等多能供應。
項目裝配總裝機容量0.268萬千瓦分布式光儲設備，平均每天發(fā)電約1.31萬千瓦/時，相當于極端高溫天氣下650戶居民家庭每天用電量，日發(fā)電量基本能滿足項目運營自身用電需求并有適當富余。
為更好地存儲清潔電能，攀大高速攀枝花南服務區(qū)還創(chuàng)新建成了零碳能源站，集成光伏發(fā)電、電能儲存、車輛充電等多功能于一體。利用“鋰電+氫能”長周期的儲能系統(tǒng)，能保證7-10天清潔能源供給，相比傳統(tǒng)光伏發(fā)電7小時的周期有了大大提升。
浙江省臺州市隧道分布式光伏項目
一片片太陽能光伏發(fā)電板向陽而立，正源源不斷地輸出綠色電能。日前，浙江省臺金高速清源隧道、長石隧道分布式光伏項目完成并網(wǎng)送電，臺州轄區(qū)率先推出的“光伏+高速公路”項目圓滿完成并正式投入使用。項目采用光伏發(fā)電技術(shù)與高速公路系統(tǒng)集成原理，利用高速公路的公路占地、路肩、匝道、隔離帶等自有空間及建筑屋頂、停車棚、圍墻等設施空間，布置安裝光伏發(fā)電系統(tǒng)，將產(chǎn)生的清潔能源應用于橋隧照明通風設施或輸出到電網(wǎng)系統(tǒng)，實現(xiàn)新能源與道路交通的友好適配。
該光伏發(fā)電項目充分與周邊環(huán)境相結(jié)合，裝機容量800KWp，節(jié)能效益分享期共25年，每年平均發(fā)電量為80萬千瓦時，可替代國網(wǎng)供電64萬千瓦時，年節(jié)約標準煤消耗量262.4噸，減少二氧化碳、硫氧化物、氮氧化物排放量總計近833噸，25年累計發(fā)電量可達2000萬千瓦時,可累計節(jié)省電費開支近128萬元。
重慶首個高速路隧道口分布式光伏項目
重慶利用高速隧道口、服務區(qū)及管理中心屋頂?shù)瓤臻e空間，推進交通基礎(chǔ)設施網(wǎng)與能源網(wǎng)有機融合，目前已建成投用3個“高速公路+光伏”發(fā)電站，同時深挖高速路服務區(qū)的“綠色潛力”，在服務區(qū)和管理中心的車棚、屋頂建設分布式光伏發(fā)電站。
其中，萬利高速歇鳳服務區(qū)分布式光伏電站裝機容量129.6千瓦，共布設240塊光伏電池組件，單日最高發(fā)電量為1893千瓦時，預計年發(fā)電量約11.7萬千瓦時。開高速開州管理中心分布式光伏電站也完成調(diào)試并網(wǎng)發(fā)電，電站裝機容量為77.8千瓦，共布設144塊光伏電池組件替代傳統(tǒng)車棚頂面，預計年發(fā)電量約6.5萬千瓦時，年減排二氧化碳約56.3噸。
四、光伏+高速公路開發(fā)模式
（一）“光伏+高速公路建設”打捆招商模式
隨著國家可再生能源補貼取消后，地方政府逐漸成為光伏市場的政策推動者。各地均不同程度的開展“光伏+高速公路建設”打捆招商的政策，鼓勵新建高速公路項目多元化經(jīng)營，將光伏開發(fā)與高速公路建設打捆招商、一體實施，探索采用建設—擁有—運營—移交（BOOT）、設計—建設—融資—運營—移交（DBFOT）等方式實施。
（二）高速公路運營主體自行投建或招商
對于存量的高速公路項目，目前常見的模式為高速公路的運營主體自行投資、建設、運維光伏項目，或者高速公路的運營主體提供路網(wǎng)閑置資源作為光伏項目建設場所，通過對外招商，與第三方簽訂合同能源管理協(xié)議，由第三方負責設計、投資、建設、運維。
五、“光伏+高速公路”開發(fā)過程中的合規(guī)要點
1.光伏項目運營期與高速公路運營期的匹配
高速公路項目周期一般為建設期3年，運營期20-30年。光伏項目周期一般建設期在1年左右，運營期25年。因此，對于已進入運營期的高速公路項目，需要注意與光伏項目的運營期匹配問題，避免出現(xiàn)因期限錯配產(chǎn)生的履約風險。
2.光伏項目用地合規(guī)問題
本文所探討的“光伏+高速公路”模式主要是指利用高速公路紅線內(nèi)建設用地建設分布式光伏。因此，譬如高速公路邊坡光伏、隧道隔離帶、服務區(qū)、收費站、停車場等用地，基本都在建設用地范圍內(nèi)，光伏項目的用地合規(guī)風險相對較小。但對于匝道互通區(qū)域中的地塊、隧道口上方的山坡，棄土場等場景的用地性質(zhì)和土地類型就較為復雜，各個高速公路項目都有較大區(qū)別，實踐中則需要重點關(guān)于該類用地合規(guī)問題。也即在滿足高速公路用地合規(guī)的基礎(chǔ)上，同時需要滿足《自然資源部辦公廳 國家林業(yè)和草原局辦公室 國家能源局綜合司關(guān)于支持光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)范用地管理有關(guān)工作的通知》（自然資辦發(fā)〔2023〕12號）的規(guī)定。結(jié)合筆者檢索，實踐中已經(jīng)有開發(fā)主體向廣東省自然資源廳提出線上咨詢，提出“高速公路邊坡、互通、隧道口、服務區(qū)光伏用地是采用申請制或是備案制，用地手續(xù)應該怎么辦理？”的問題，廣東省自然資源廳的回復意見為：“光伏用地手續(xù)按照《自然資源部辦公廳 國家林業(yè)和草原局辦公室 國家能源局綜合司關(guān)于支持光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)范用地管理有關(guān)工作的通知》（自然資辦發(fā)〔2023〕12號）有關(guān)規(guī)定辦理，向?qū)俚刈匀毁Y源主管部門提出申請。”
3.服務區(qū)、加油站等屋頂光伏的建筑物產(chǎn)權(quán)合規(guī)風險
投資方取得屋頂光伏的經(jīng)營權(quán)主要有兩種模式：一種是租賃模式，即投資方租賃業(yè)主的屋頂鋪設光伏組建，發(fā)電上網(wǎng)，價格按照實時電價收??；另一種為無償使用模式，即合同能源管理模式，投資方免費取得業(yè)主屋頂，電站發(fā)電供業(yè)主使用，電價予以折扣優(yōu)惠。其中針對租賃形式取得的屋頂使用權(quán)存在以下合規(guī)風險：
（1）屋頂租賃合同期限超過20年部分無效
根據(jù)《中華人民共和國民法典》第七百零五條規(guī)定：“租賃期限不得超過二十年。超過二十年的，超過部分無效。租賃期限屆滿，當事人可以續(xù)訂租賃合同；但是，約定的租賃期限自續(xù)訂之日起不得超過二十年。”由于屋頂光伏的運營期限一般為25年，超過租賃期限20年的部分，目前在實踐中出現(xiàn)了各種“規(guī)避”方式，比如約定自動續(xù)期、簽訂補充協(xié)議、贈送租期等方式，但該類約定均無法完全避免超過二十年租賃期限部分被認定無效的風險。近期，實踐中還出現(xiàn)了一種模式，即雙方約定自項目初始運營租賃期滿5年后，承租方有權(quán)單方面要求重新簽署租賃期限為20年的租賃協(xié)議，實現(xiàn)租賃期限與合作期限（25年）的匹配，即按照預約合同的模式設定雙方未來簽署新的租賃合同的義務。[3]但該類約定的效力如何，目前尚未查詢到類似案件的司法實踐案例或觀點，但從該模式的整體安排和合同目的來看，也無法完全排除超過二十年租賃期限部分被認定無效的風險。
（2）因建設工程規(guī)劃許可證瑕疵致使合同無效
根據(jù)《最高人民法院關(guān)于審理城鎮(zhèn)房屋租賃合同糾紛案件具體應用法律若干問題的解釋(2020修正)》第二條：“出租人就未取得建設工程規(guī)劃許可證或者未按照建設工程規(guī)劃許可證的規(guī)定建設的房屋，與承租人訂立的租賃合同無效。但在一審法庭辯論終結(jié)前取得建設工程規(guī)劃許可證或者經(jīng)主管部門批準建設的，人民法院應當認定有效。”實踐中高速公路也的確經(jīng)常存在“先開建、后辦證”的情況，若因住建局作出《建設用地規(guī)劃許可證》的行為被認定違法的，則將影響到屋頂光伏項目中租賃合同關(guān)系的效力，產(chǎn)生合同履約風險。
4.多個地址開發(fā)的分布式光伏項目能否合并整體備案問題
“光伏+高速公路”模式的備案在各地區(qū)的實踐中常出現(xiàn)的困擾是，“光伏+高速公路”模式的各類場景不同，比如光伏車棚是否可以與屋頂光伏或與充電樁一并備案？服務區(qū)、收費站等位于不同片區(qū)的光伏能否一并備案等問題。
對于該類問題，由于《分布式光伏發(fā)電項目管理暫行辦法》第十條、第十一條的規(guī)定均將備案的管理辦法的制定權(quán)限下放至省級人民政府，因此各地在實際操作中存在不同。根據(jù)筆者查詢浙江、江蘇省類似項目備案情況，浙江的較多地區(qū)鼓勵車棚頂和屋頂光伏連片開發(fā)，光伏投資商可以一并申請備案，江蘇省出臺的分布式光伏的管理相關(guān)的規(guī)定和部分城市的實踐情況則明確對于多個地址開發(fā)的分布式光伏項目，可以合并整體備案。因此，投資商在申請投資備案時，可以根據(jù)當?shù)氐姆植际焦夥墓芾硪?guī)定，與政府協(xié)調(diào)申請簡化辦理流程。
5.是否需要辦理電力業(yè)務許可證的問題
“光伏+高速公路”項目的裝機容量一般都偏小，是否需要辦理電力業(yè)務許可證依照項目的裝機容量確定，根據(jù)《國家能源局關(guān)于貫徹落實“放管服”改革精神、優(yōu)化電力業(yè)務許可管理有關(guān)事項的通知》，在項目裝機容量6MW（不含）以下的“光伏+高速公路”項目，原則上不需要辦理電力業(yè)務許可證。
6.高速公路交通事故產(chǎn)生的侵權(quán)問題
高速公路發(fā)生交通事故的風險較大，頻率較高，在不同場景下，可能會出現(xiàn)更為復雜、侵權(quán)責任更加難以認定的情況。比如交通事故車輛撞擊邊坡或隔離帶中的光伏組件，導致司乘人員產(chǎn)生二次傷害的情況下，高速公路的運營主體是否存在過錯，是否需要承擔責任；交通事故的責任方如何賠償光伏設備損毀的損失，損失的范圍和金額的認定如何計算；或遇到極端天氣的情況下，光伏組件的垮塌、脫落造成交通事故后，責任如何劃分，是否可以因不可抗力免責，如何舉證等？再如服務區(qū)內(nèi)大型貨車碰撞光伏車棚導致短路、火災、車輛損毀的責任認定以及劃分等問題。此類問題雖然目前尚無大量司法審判的案例，但隨著光伏和交通場景的融合程度加深，類似爭議將逐漸產(chǎn)生，光伏項目的投資開發(fā)主體應注意在施工和運行維護合同中設定追償和索賠條款、通過購買保險分擔風險、落實安全警示告知義務、強化應急管理和安全管理措施等方式降低運營風險。同時也可積極倡議國家盡快出臺統(tǒng)一的高速公路光伏項目的技術(shù)規(guī)范和標準。
原標題：光伏發(fā)電如何滲透交通領(lǐng)域？一文解析“光伏+高速公路” 模式
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