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補貼拖欠、棄光限電及土地問題是光伏行業(yè)的三大痛點，其中電站用地已成為業(yè)內(nèi)企業(yè)最大的法律風(fēng)險源之一，光伏電站用地監(jiān)管涉及國土、草原、林業(yè)、水利等部門，管理方法不一，特別是對于農(nóng)光互補等新型用地方式各地操作和掌握各不相同，從用地稅費負(fù)擔(dān)來看，規(guī)則并不明朗，各地差異明顯，可調(diào)整空間過大，企業(yè)投資測算風(fēng)險較大，光伏開發(fā)企業(yè)需要積極應(yīng)對。律師葛志堅對記者表示。

開發(fā)電站首先要考慮土地性質(zhì)

光伏農(nóng)業(yè)大棚、光伏養(yǎng)殖、漁光互補等不同形式農(nóng)光互補光伏電站成為光伏行業(yè)投資建設(shè)的熱點。根據(jù)我國土地管理規(guī)定，建設(shè)項目需要占用農(nóng)用地的，均須將農(nóng)用地按照法定程序和要求轉(zhuǎn)為建設(shè)用地后方能予以開發(fā)利用。

但是，上述新型光伏用地方式（光伏大棚、漁光互補等）特殊之處在于，光伏電池板矩陣架設(shè)在農(nóng)田、草場、魚塘或溫室大棚之上，并不直接改變土地用途；這種新型用地方式是否屬于占用農(nóng)用地仍存在爭議，實踐中各地做法也不盡相同，如《合肥市光伏發(fā)電用地指導(dǎo)意見》規(guī)定：光伏發(fā)電項目電池組件列陣架設(shè)若不破壞地表狀況，且不影響地面原使用功能（包括種植、養(yǎng)殖功能）的，可采取地役權(quán)方式用地。

那么，光伏建設(shè)電站可否在基本農(nóng)田上開展？對比，國土資源部表示，按現(xiàn)行政策，光伏電站占用農(nóng)用地的，包括占用農(nóng)業(yè)設(shè)施、農(nóng)業(yè)大棚，均應(yīng)辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)，依法不得占用基本農(nóng)田。

特別是國家規(guī)定的基本農(nóng)田的紅線之內(nèi)的土地，屬于不可改變土地使用性質(zhì)的基本農(nóng)田。在這個土地之上，按照國家現(xiàn)行政策，任何人、部門和地方政府都無權(quán)利擅自改變土地利用性質(zhì)。這種情況就決定了，大部分農(nóng)光互補項目涉及基本農(nóng)田的土地用途不可能做出改變。

其次采用靈活方式處理土地問題

國土資源部等《關(guān)于支持新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展促進(jìn)大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新用地的意見》（國土資規(guī)[2015]5號）（以下簡稱《意見》）也明確規(guī)定：對建設(shè)占用農(nóng)用地的，所有用地部分均應(yīng)按建設(shè)用地管理。據(jù)此，光伏電站如采用新型方式占用農(nóng)用地的，仍應(yīng)按照土地管理法規(guī)規(guī)定辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)。對于光伏項目占用未利用地的，《意見》規(guī)定：光伏、風(fēng)力發(fā)電等項目使用戈壁、荒漠、荒草地等未利用土地的，對不占壓土地、不改變地表形態(tài)的用地部分，可按原地類認(rèn)定，不改變土地用途，在年度土地變更調(diào)查時作出標(biāo)注，用地允許以租賃等方式取得，雙方簽訂好補償協(xié)議，用地報當(dāng)?shù)乜h級國土資源部門備案。據(jù)此，光伏電站占用未利用地可靈活采取租賃等方式進(jìn)行。

占用農(nóng)用地被罰款的不少，其中河北某地曾出現(xiàn)過光伏電站開發(fā)企業(yè)未經(jīng)批準(zhǔn)，擅自占用耕地建設(shè)辦公樓和維護(hù)站的案例，最后被國土部門沒收非法占用土地上的建筑物和其他設(shè)施，并罰款的案例。

根據(jù)《土地管理法》和《土地管理法實施條例》的規(guī)定，國家保護(hù)耕地，嚴(yán)格控制耕地轉(zhuǎn)為非耕地，建設(shè)占用土地，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，應(yīng)當(dāng)辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)。未經(jīng)批準(zhǔn)或者采取欺騙手段騙取批準(zhǔn)，非法占用土地的，要退還非法占用的土地，并拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設(shè)施，恢復(fù)土地原狀。