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補貼政策執(zhí)行難到位，政策穩(wěn)定性和可預(yù)期性差

對于居民分布式光伏發(fā)電，盡管國家已有明確的補貼政策，不少地方政府也出臺了各自的補貼政策，然而這些補貼政策在實際執(zhí)行的過程中常常由于部門協(xié)調(diào)不暢、手續(xù)繁雜、監(jiān)管不力等原因，執(zhí)行難以到位。

例如居民在領(lǐng)取發(fā)電補貼和售電收入時，電網(wǎng)企業(yè)要求應(yīng)到稅務(wù)局開相應(yīng)的發(fā)票，而按照國家稅務(wù)局的規(guī)定，只有注冊公司或個體戶才可以開發(fā)票;根據(jù)工商局的規(guī)定，要想成為能夠售電的公司或個體戶，必須要有供電業(yè)務(wù)許可證，而是能源局要求，供電業(yè)務(wù)許可證是不能發(fā)給居民個人的。由此分布式光伏發(fā)電的居民要拿到相關(guān)發(fā)票并取得收入，就陷入了一個事實上的死循環(huán)。

雖然上述問題最終由國家稅務(wù)總局剛剛出臺的“居民并網(wǎng)賣電發(fā)票由電網(wǎng)代開”的規(guī)定而得到解決，但仍存在光伏補貼和上網(wǎng)電費被扣稅的問題。目前電網(wǎng)支付給居民的發(fā)電補貼和售電收入，均被扣除了17%的增值稅。

而根據(jù)稅務(wù)總局的《關(guān)于中央財政補貼有關(guān)問題的公告》(國稅[2013]3號)中“納稅人取得中央財政補貼不屬于增值稅應(yīng)稅收入，不征收增值稅”以及財政部的《關(guān)于光伏發(fā)電增值稅政策的通知》中“對納稅人銷售自產(chǎn)的利用太陽能生產(chǎn)的電力產(chǎn)品，實行增值稅即征即退50%的政策”等規(guī)定，居民分布式光伏發(fā)電所得的補貼應(yīng)該不交增值稅，售電收入則交納8.5%的增值稅。

地方電網(wǎng)公司對此的解釋是，財政部在向電網(wǎng)轉(zhuǎn)付補貼，已經(jīng)扣除了17%的增值稅。本來居民分布式光伏項目的經(jīng)濟性就相對比較差，相關(guān)補貼和稅收政策的執(zhí)行不到位更進一步打擊了用戶的積極性。

此外，一些地方或者是積極性不夠，遲遲難以頒布鼓勵分布式光伏發(fā)電的地方配套文件，或者是相關(guān)政策出臺過于隨意，政策穩(wěn)定性差、選擇性過強(如過于強調(diào)使用本地產(chǎn)品、過于注重規(guī)?；虼笃髽I(yè))，也不利于當?shù)毓夥袌龅慕】蛋l(fā)展。

具體建議

一是完善考核體系、構(gòu)建合理的激勵機制，以有效調(diào)動電網(wǎng)公司的積極性;加快電力體制改革，將包括分布式光伏在內(nèi)的可再生能源發(fā)電應(yīng)用作為突破口之一。

如前所述，目前制約我國居民分布式光伏發(fā)電迅速推廣的一個根本障礙，是在其中扮演最重要角色之一的電網(wǎng)企業(yè)動力明顯不足。因此，如何構(gòu)建合理的激勵機制以有效調(diào)動電網(wǎng)公司尤其是具體經(jīng)辦業(yè)務(wù)的地方電網(wǎng)公司的積極性，是進一步加快居民分布式光伏發(fā)電推廣的首要問題。

在我國現(xiàn)有電力體制未發(fā)生較大變化的條件下，一個能夠改變電網(wǎng)企業(yè)激勵機制的可行舉措是調(diào)整其績效考核體系。國務(wù)院《關(guān)于促進光伏產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的若干意見》已經(jīng)明確提出“要將分布式光伏發(fā)電量作為電網(wǎng)企業(yè)業(yè)績考核指標”，然而如今還尚未執(zhí)行到位。

目前國資委對中央企業(yè)的績效考核采取的是基本指標和分類指標相結(jié)合的形式，基本指標對所有企業(yè)統(tǒng)一適用，分類指標根據(jù)企業(yè)所處行業(yè)的特點、經(jīng)營管理水平、技術(shù)創(chuàng)新投入以及風(fēng)險控制能力等因素確定?？梢钥紤]在對電網(wǎng)企業(yè)的績效考核體系中，加入“可再生能源發(fā)展”的分類指標，其中再下設(shè)“分布式光伏發(fā)電量”、“風(fēng)能發(fā)電量”等子指標。有鑒于能源行業(yè)的專業(yè)性，可以由能源主管部門(能源局)來具體確定相關(guān)的各項指標并給出最終得分，從而有助于加強能源主管部門對于電網(wǎng)企業(yè)的監(jiān)管能力。

根本上看，調(diào)整績效考核體系對于改變電網(wǎng)企業(yè)的行為只是一種“治標不治本”的方法。由于在傳統(tǒng)電力體制下，電網(wǎng)企業(yè)建立在傳統(tǒng)化石能源的發(fā)電模式以及與此相對應(yīng)的一系列制度安排上，而包括光伏在內(nèi)的分布式發(fā)電模式的推廣是對原有電力體制的一種強烈沖擊，必然造成已有制度安排和利益格局的重大調(diào)整。所以，要真正破除電網(wǎng)企業(yè)對于包括光伏在內(nèi)分布式發(fā)電的抵觸，必須要把“推進分布式發(fā)電”和“加快電力體制改革”結(jié)合起來。

一方面，可將包括分布式光伏在內(nèi)的可再生能源發(fā)電市場作為電力體制改革的破口之一，在分布式光伏發(fā)電區(qū)域率先進行電力交易試點。事實上在能源局剛剛發(fā)布的《關(guān)于進一步落實分布式光伏發(fā)電有關(guān)政策的通知》中，已經(jīng)明確提出了“在分布式光伏發(fā)電的示范區(qū)內(nèi)，允許分布式光伏發(fā)電項目向同一變電臺區(qū)的符合政策和條件的電力用戶直接售電，電價由供用電雙方協(xié)商，電網(wǎng)企業(yè)負責(zé)輸電和電費結(jié)算”。