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在國家能源轉(zhuǎn)型的戰(zhàn)略背景下，為推動構(gòu)建以新能源為主體的新型電力系統(tǒng)，保障電力系統(tǒng)安全、優(yōu)質(zhì)、經(jīng)濟(jì)運行，有效規(guī)范電力系統(tǒng)并網(wǎng)運行管理和輔助服務(wù)管理，國家能源局、國家電力監(jiān)管委員會及各區(qū)域電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)（東北、華北、西北、華東、華中、南方能源監(jiān)管局）先后制定并發(fā)布了全國及各區(qū)域《發(fā)電廠并網(wǎng)運行管理實施細(xì)則》和《并網(wǎng)發(fā)電廠輔助服務(wù)管理實施細(xì)則》（以下簡稱“兩個細(xì)則”）。“兩個細(xì)則”將新能源作為并網(wǎng)主體納入考核，以平衡電力系統(tǒng)內(nèi)所有電源的出力和利潤分配，并承擔(dān)電網(wǎng)的安全責(zé)任。“兩個細(xì)則”的推行，在降低新能源棄電、提高其消納空間方面發(fā)揮著至關(guān)重要的作用，但因需要給予提供電力輔助服務(wù)的傳統(tǒng)火電相應(yīng)分?jǐn)傃a(bǔ)償，從而造成新能源發(fā)電企業(yè)的收益下滑。本文試從“兩個細(xì)則”對新能源發(fā)電項目經(jīng)濟(jì)性影響的視角進(jìn)行思考，就其趨勢影響和對投融資機(jī)構(gòu)的建議進(jìn)行探討。

01

兩個細(xì)則”的出臺背景與發(fā)展歷程

隨著新能源的高質(zhì)量發(fā)展，新能源裝機(jī)規(guī)模穩(wěn)步擴(kuò)大，其間歇性、波動性和隨機(jī)性的發(fā)電特征對電網(wǎng)的安全穩(wěn)定產(chǎn)生沖擊，導(dǎo)致火電等傳統(tǒng)電源為電網(wǎng)提供調(diào)節(jié)負(fù)荷的輔助支持服務(wù)變得尤為重要，電網(wǎng)調(diào)度運營管理的難度也持續(xù)加大。為保障電網(wǎng)運行的安全穩(wěn)定性，均衡不同發(fā)電廠的利益，降低管理成本，2006年，國家能源局、國家電力監(jiān)管委員會先后發(fā)布《關(guān)于印發(fā)<發(fā)電廠并網(wǎng)運行管理規(guī)定>的通知》（電監(jiān)市場〔2006〕42號）（以下簡稱“42號文”）和《關(guān)于印發(fā)<并網(wǎng)發(fā)電廠輔助服務(wù)管理暫行辦法>的通知》（電監(jiān)市場〔2006〕43號）（以下簡稱“43號文”）。“42號文”主要對并網(wǎng)運行發(fā)電廠涉及電網(wǎng)安全穩(wěn)定運行的相關(guān)指標(biāo)進(jìn)行考核，實施方式為扣減電量或收取考核費用；“43號文”則明確電力調(diào)度機(jī)構(gòu)遵循“按需調(diào)度”原則，根據(jù)發(fā)電機(jī)組特性和電網(wǎng)情況，向并網(wǎng)發(fā)電廠提供基本輔助服務(wù)和有償輔助服務(wù)，實施方式為按照補(bǔ)償成本和合理收益的原則對提供有償輔助服務(wù)的并網(wǎng)發(fā)電廠進(jìn)行補(bǔ)償，補(bǔ)償費用主要來源于輔助服務(wù)的考核費用，不足部分按統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)由并網(wǎng)發(fā)電廠分?jǐn)?，分?jǐn)偟臋?quán)重根據(jù)發(fā)電廠所在電網(wǎng)區(qū)域的實際情況確定。

近年來，隨著新能源裝機(jī)量在各地電源中的占比大幅提升，部分地區(qū)棄風(fēng)率和棄光率較高，新能源限電和電網(wǎng)運行安全的矛盾日益凸顯。為持續(xù)推動新能源消納，緩解電網(wǎng)運行壓力，自2019年起，各區(qū)域電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)結(jié)合本地區(qū)電力系統(tǒng)實際和電力市場建設(shè)需要，密集出臺“兩個細(xì)則”地方配套管理實施細(xì)則，并在各個區(qū)域范圍內(nèi)發(fā)布執(zhí)行。

在“雙碳”目標(biāo)決策部署下，8月31日，國家能源局發(fā)布《并網(wǎng)主體并網(wǎng)運行管理規(guī)定（征求意見稿）》、《電力系統(tǒng)輔助服務(wù)管理辦法（征求意見稿）》（以下簡稱“新版‘兩個細(xì)則’”）。新版“兩個細(xì)則”將取代“42號文”和“43號文”，并明確新型儲能和抽水蓄能等可調(diào)節(jié)負(fù)荷作為新增獨立主體參與新版“兩個細(xì)則”考核和輔助服務(wù)，分?jǐn)倷C(jī)制由并網(wǎng)電廠內(nèi)分?jǐn)傋優(yōu)榘l(fā)電企業(yè)與電力用戶共同分?jǐn)?，進(jìn)一步優(yōu)化現(xiàn)有電力輔助服務(wù)補(bǔ)償與分?jǐn)倷C(jī)制。

02

“兩個細(xì)則”對新能源發(fā)電項目的影響

“兩個細(xì)則”的落地實施，一方面，鼓勵火電等傳統(tǒng)電源對新能源在電網(wǎng)系統(tǒng)中的安全運行保駕護(hù)航，火電廠通過提供調(diào)峰等有償輔助服務(wù)可獲得相應(yīng)補(bǔ)償，新能源發(fā)電項目的消納情況也得到一定改善；另一方面，新型儲能作為保障新能源消納的關(guān)鍵之一，具有突破傳統(tǒng)電力供需時空限制、精準(zhǔn)控制和快速響應(yīng)的特點，可以在發(fā)電側(cè)幫助火電等傳統(tǒng)能源承擔(dān)部分電網(wǎng)系統(tǒng)靈活調(diào)節(jié)和安全穩(wěn)定保障任務(wù)。同時，隨著儲能進(jìn)一步降本增效以及新能源配建儲能的政策利好，其提供的有償輔助服務(wù)將有利于改善新能源發(fā)電項目的盈利能力。

但在儲能尚未發(fā)揮有效作用前，受“兩個細(xì)則”的考核分?jǐn)傆绊懀履茉窗l(fā)電企業(yè)持有項目的收益空間受到擠壓，項目投資回報的不確定性增加。同時，火電受制于能源轉(zhuǎn)型壓力，未來增量有限。隨著新能源規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大，考核費用比例上漲的可能性較大，疊加電力市場化交易對電價的影響，可能對風(fēng)電、光伏等新能源項目的未來新增投資起到抑制作用。

1.考核費用占比呈逐年上升趨勢

2019年區(qū)域政策落地實施初期，“兩個細(xì)則”考核費用占電站項目結(jié)算電費比例總體約在5%以內(nèi)，對項目整體經(jīng)濟(jì)性的影響相對較小。截至2020年底，在可供監(jiān)測的項目樣本中，部分區(qū)域的比例最高已提升至32.87%，呈現(xiàn)快速上升態(tài)勢。

在上限要求方面，根據(jù)國家能源局東北監(jiān)管局2020年發(fā)布的《東北電力輔助服務(wù)市場運營規(guī)則》中的相關(guān)政策規(guī)定，“兩個細(xì)則”考核費用占電站項目結(jié)算電費比例上限為60%。上限設(shè)置較高，反映出目前執(zhí)行的考核占比后續(xù)或?qū)⑦M(jìn)一步升高。

2.不同區(qū)域考核費用占比差異性較大

筆者經(jīng)過對樣本項目的監(jiān)測發(fā)現(xiàn)，在“三北”地區(qū)，因資源稟賦較好，新能源裝機(jī)規(guī)模較大，其風(fēng)電、光伏項目受“兩個細(xì)則”考核的影響尤為顯著（見圖1）。其中，東北、西北區(qū)域受“兩個細(xì)則”考核影響顯著高于華北、華中區(qū)域；而在東北、西北區(qū)域省份中，黑龍江、吉林、新疆、寧夏四省的“兩個細(xì)則”考核及分?jǐn)傃a(bǔ)償費用占項目結(jié)算電費比例尤其較高；在華北、華中等消納較好的區(qū)域，其“兩個細(xì)則”考核占比則普遍在2%以內(nèi)，整體占比較低。



▲圖1 各個區(qū)域樣本項目的“兩個細(xì)則”考核費用占比

3.風(fēng)電項目考核費用占比多高于光伏項目

在可供監(jiān)測的電站項目樣本中，在同一區(qū)域內(nèi)的風(fēng)電項目考核占項目結(jié)算電費比例均高于光伏項目，這一特征在黑龍江、吉林兩省的風(fēng)電項目中表現(xiàn)尤為突出。造成該情況出現(xiàn)的主要原因是：一般風(fēng)電項目發(fā)電利用小時數(shù)高于光伏項目一倍，實際出力較多，同時，所在區(qū)域內(nèi)裝機(jī)規(guī)模占比較大，導(dǎo)致其考核分?jǐn)傎M用比例較高。

4.同一區(qū)域和裝機(jī)規(guī)模的考核比例呈現(xiàn)不確定性

由于不同地區(qū)的“兩個細(xì)則”考核內(nèi)容和參數(shù)設(shè)計復(fù)雜、具體考核標(biāo)準(zhǔn)不夠公開透明，導(dǎo)致考核費用比例的分析和預(yù)判難度增加。例如，輔助服務(wù)費用的分?jǐn)倷?quán)重根據(jù)發(fā)電廠所在電網(wǎng)區(qū)域的實際情況確定，未對分?jǐn)倷?quán)重的具體確定標(biāo)準(zhǔn)予以明示。筆者通過對比同一區(qū)域內(nèi)相同裝機(jī)規(guī)模下的不同新能源并網(wǎng)項目發(fā)現(xiàn)，其考核費用計算結(jié)果仍存在較大差異，對發(fā)電收益影響的不確定性增加。

5.考核費用實際結(jié)算呈現(xiàn)不規(guī)律性

通過監(jiān)測發(fā)現(xiàn)，考核扣減在時間上以及在分期項目的考核主體選擇上呈現(xiàn)不規(guī)律性，使得部分風(fēng)電、光伏項目電費收入的穩(wěn)定性顯著下降，項目按期償債能力的不確定性明顯上升。部分區(qū)域的項目未按制度約定執(zhí)行，存在跨年結(jié)算、跨季結(jié)算、跨月結(jié)算及一次性結(jié)算過去某階段費用等情況，導(dǎo)致當(dāng)季電費收入大幅減少。若項目存在融資，則容易面臨階段性債務(wù)逾期的違約風(fēng)險。例如，某新能源發(fā)電企業(yè)共建設(shè)4期電站，而這4期電站的考核費用均集中在其中的1期項目電費收入中予以扣減。

綜上所述，不難得出以下兩點結(jié)論：

一是在“兩個細(xì)則”考核占比較高區(qū)域，相關(guān)風(fēng)電、光伏項目投資回報空間受到顯著壓縮，電費收入的持續(xù)穩(wěn)定性難以得到保障，相關(guān)項目的投融資風(fēng)險隨之升高。以東北區(qū)域某風(fēng)電項目為例，在其他參數(shù)不變的情況下，考慮“兩個細(xì)則”考核及補(bǔ)償分?jǐn)傎M用支出，該項目的稅后全投資收益率從9.8%下降至6.6%，而債權(quán)融資的項目綜合償債倍數(shù)則從1.38倍下降至1.15倍。因此，無論從投資角度還是融資角度，項目風(fēng)險均有所上升。

二是政策實施透明度低及后續(xù)政策高度不確定性因素影響，或?qū)⒅萍s相關(guān)地區(qū)新能源項目發(fā)展。特別是對于現(xiàn)階段“兩個細(xì)則”考核占比已經(jīng)較高的東北、西北地區(qū)，未來新增的光伏、風(fēng)電平價項目可能會進(jìn)一步加劇分?jǐn)偙壤y以平衡的矛盾。

03

對新能源發(fā)電項目投融資機(jī)構(gòu)的建議

1.建立“兩個細(xì)則”政策與信息動態(tài)跟蹤監(jiān)測機(jī)制

一是加強(qiáng)對國家及各個區(qū)域“兩個細(xì)則”政策變化的跟蹤監(jiān)測。及時準(zhǔn)確把握政策導(dǎo)向，有助于分析新能源市場情況，夯實投融資決策的政策依據(jù)。

二是加強(qiáng)對相關(guān)區(qū)域新能源發(fā)電項目的“兩個細(xì)則”考核費用實際執(zhí)行情況動態(tài)監(jiān)測。監(jiān)測數(shù)據(jù)范圍既應(yīng)包含投融資機(jī)構(gòu)前期已投資項目的可獲得數(shù)據(jù)，也應(yīng)盡量通過外部渠道獲取項目考核費用信息，以盡量完整有效地掌握“兩個細(xì)則”考核費用實際執(zhí)行情況，為投融資決策提供一手信息支持。

2.實施不同區(qū)域與子行業(yè)差異化的投融資政策

基于政策與信息動態(tài)監(jiān)測結(jié)果，對于“兩個細(xì)則”考核費用占比較高、增速較快的區(qū)域與子行業(yè)實施相對審慎的差異化決策。對于短時間考核占比快速跳漲或考核費用占比較高的區(qū)域，在新增授信準(zhǔn)入時建議審慎考慮。在子行業(yè)上，對于相關(guān)區(qū)域的新增風(fēng)電項目需要審慎評估潛在風(fēng)險，適度提高投融資準(zhǔn)入門檻。

3.審慎預(yù)測新能源發(fā)電項目未來現(xiàn)金流

考慮到風(fēng)電、光伏項目存續(xù)期較長的特點，在預(yù)測項目未來現(xiàn)金流的過程中，需要將“兩個細(xì)則”考核占比的后續(xù)增長可能性及潛在增幅納入考量范圍，特別是對于目前部分區(qū)域增長較快、考核費用占比相對較高、管理規(guī)范性較低的風(fēng)電、光伏項目，需要審慎設(shè)定經(jīng)濟(jì)性測算模型參數(shù)，有效防范后續(xù)因“兩個細(xì)則”考核占比提升對新能源項目收益造成的不利影響。

4.靈活調(diào)整還款及賬戶監(jiān)管方式

針對因考核費用收取時間不固定造成的項目各期現(xiàn)金流不確定性加劇問題，筆者提出以下三點建議：

首先，對于項目存續(xù)融資需要設(shè)定更為靈活的還款方式，如設(shè)定年度償債總額配套年內(nèi)不等額本息等方式，以減少電費收入波動導(dǎo)致的階段性逾期風(fēng)險等。

其次，考慮到電費波動情況下可能出現(xiàn)的階段性高額電費收入在賬戶中留存并被挪用問題，融資機(jī)構(gòu)需要加強(qiáng)電費賬戶監(jiān)管，動態(tài)監(jiān)測監(jiān)管賬戶中的電費收入金額，必要時可采取提前還款等方式控制項目風(fēng)險敞口。

此外，針對因考核費用收取對象不規(guī)范造成的部分分期建設(shè)項目償債能力大幅下降問題，建議融資機(jī)構(gòu)審慎介入同一項目公司名下的單體分期建設(shè)電站，防范單體電站被集中收取考核費用所引發(fā)的債務(wù)違約風(fēng)險。

（本文來源于中國能源報，作者吉倫奇、劉亞卿供職于華能天成融資租賃公司風(fēng)險控制部） 

原標(biāo)題：新型電力系統(tǒng)下關(guān)于“兩個細(xì)則”的思考與建議