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編者按：在中央和地方補(bǔ)貼政策的大力支持下，試點(diǎn)城市清潔取暖工作成效顯著。但是補(bǔ)貼政策也存在不足之處：中央補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)未充分體現(xiàn)城市差異性；補(bǔ)貼政策的導(dǎo)向性和精準(zhǔn)性設(shè)計(jì)不足；可再生能源供熱經(jīng)濟(jì)激勵(lì)政策有待強(qiáng)化。

財(cái)政補(bǔ)貼是重點(diǎn)區(qū)域擴(kuò)圍、清潔取暖工作深入推進(jìn)的重要保障。三年試點(diǎn)期結(jié)束后，若國(guó)家退出補(bǔ)貼，冬季取暖是否會(huì)出現(xiàn)散煤復(fù)燒的情況，成為業(yè)界擔(dān)憂的問題。當(dāng)前，優(yōu)化現(xiàn)有補(bǔ)貼政策并制定補(bǔ)貼退出機(jī)制，成為北方地區(qū)清潔取暖得以持續(xù)推動(dòng)的迫切任務(wù)。

清潔取暖嚴(yán)重依賴補(bǔ)貼

自2017年5月份開始，國(guó)家啟動(dòng)了中央財(cái)政支持北方地區(qū)冬季清潔取暖試點(diǎn)工作。3年來，北方清潔取暖試點(diǎn)城市擴(kuò)大到43個(gè)，中央財(cái)政累計(jì)投入資金351.2億元。煤控研究項(xiàng)目組有關(guān)人士指出，重點(diǎn)區(qū)域清潔取暖突破1200萬戶，成效背后離不開強(qiáng)有力的財(cái)政支持。


值得關(guān)注的是，為落實(shí)北方清潔取暖工作，在過去兩年里，地方財(cái)政投入遠(yuǎn)超中央財(cái)政支出。據(jù)煤控研究項(xiàng)目組統(tǒng)計(jì)，2017～2018年，中央財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)資金合計(jì)達(dá)199.2億元，地方補(bǔ)貼資金合計(jì)為555.09億元，是中央財(cái)政資金的2.8倍。其中，2017年，北方清潔取暖試點(diǎn)城市合計(jì)12個(gè)，中央財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)資金投入60億元，12個(gè)城市地方政府共投入226.29億元(含省級(jí)補(bǔ)助資金)，是中央財(cái)政資金的3.8倍。2018年，試點(diǎn)城市擴(kuò)大到35個(gè)，中央財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)資金投入139.2億元，35個(gè)試點(diǎn)城市共投入328.8億元(含省級(jí)補(bǔ)助資金)，是中央財(cái)政資金的2.36倍。第二批23個(gè)試點(diǎn)城市的地方政府投資需求平均為26.32億元，最高58.35億元(長(zhǎng)治)，最低3.6億元(淄博)。

“整體來看，雖然中央給予了獎(jiǎng)補(bǔ)資金，但地方政府投入的更多，建設(shè)投入壓力普遍較大。”煤控研究項(xiàng)目組核心成員、自然資源保護(hù)協(xié)會(huì)高級(jí)顧問楊富強(qiáng)指出，現(xiàn)階段北方清潔取暖工作嚴(yán)重依賴補(bǔ)貼，無論是建設(shè)補(bǔ)貼還是運(yùn)行補(bǔ)貼，中央和地方政府的財(cái)政壓力都在持續(xù)加大。

現(xiàn)有補(bǔ)貼政策有待優(yōu)化

在中央和地方補(bǔ)貼政策的大力支持下，試點(diǎn)城市清潔取暖工作成效顯著。然而，現(xiàn)有補(bǔ)貼政策也存在不足之處。日前，煤控研究項(xiàng)目組發(fā)布的《中國(guó)散煤綜合治理調(diào)研報(bào)告2019》對(duì)此進(jìn)行了具體分析。

一是中央補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)未充分體現(xiàn)城市差異性。在現(xiàn)行補(bǔ)貼政策中，地方財(cái)政支出遠(yuǎn)超中央財(cái)政補(bǔ)貼，而試點(diǎn)地區(qū)的發(fā)展水平、經(jīng)濟(jì)條件的差異，決定了地方政府財(cái)政補(bǔ)貼能力的差異。這些差異在現(xiàn)有的補(bǔ)貼政策中并未充分體現(xiàn)。

二是補(bǔ)貼政策的導(dǎo)向性和精準(zhǔn)性設(shè)計(jì)不足。首先，現(xiàn)有補(bǔ)貼政策的技術(shù)導(dǎo)向性不足。從技術(shù)路徑的選擇來看，國(guó)內(nèi)補(bǔ)貼政策的設(shè)計(jì)主要是為了解決現(xiàn)階段散煤替代，對(duì)技術(shù)轉(zhuǎn)型特別是中遠(yuǎn)期技術(shù)考慮不足。補(bǔ)貼政策未充分考慮不同技術(shù)使用成本的差異。多數(shù)試點(diǎn)城市不同“煤改電”技術(shù)享受相同的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，甚至“煤改氣”“煤改電”的補(bǔ)貼最高額度一致。其次，補(bǔ)貼政策存在“搭便車”現(xiàn)象，尤其是電價(jià)和氣價(jià)的補(bǔ)貼。最后，現(xiàn)行補(bǔ)貼并未對(duì)不同經(jīng)濟(jì)水平用戶采用差異化補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。

三是可再生能源供熱經(jīng)濟(jì)激勵(lì)政策有待強(qiáng)化。在北方清潔取暖的35個(gè)試點(diǎn)城市(前兩批試點(diǎn))中，所有城市均對(duì)“煤改電”和“煤改氣”制定了明確的補(bǔ)貼政策，補(bǔ)貼覆蓋一次投入(設(shè)備補(bǔ)貼)和使用補(bǔ)貼，其中“煤改電”和“煤改氣”設(shè)備補(bǔ)貼普遍超過50%。而35個(gè)試點(diǎn)城市中，石家莊、衡水、太原、鄭州、鶴壁、菏澤、洛陽、焦作、濮陽、西安、咸陽等11個(gè)城市制定了有針對(duì)性的激勵(lì)政策，促進(jìn)生物質(zhì)、太陽能、地?zé)岬瓤稍偕茉丛诠┡I(lǐng)域的應(yīng)用。天津、邯鄲和滄州等3個(gè)城市明確了可再生能源供熱補(bǔ)貼主要參考“煤改氣”或“煤改電”補(bǔ)助政策，其余試點(diǎn)城市并未提出明確的補(bǔ)貼政策和標(biāo)準(zhǔn)。

建立補(bǔ)貼逐步退出機(jī)制

“清潔取暖成本主要為建設(shè)成本和使用成本，清潔取暖成本分擔(dān)原則包括受益原則、公平負(fù)擔(dān)原則、用戶承受能力原則和資產(chǎn)所有權(quán)原則，清潔取暖成本分擔(dān)主體為地方政府、中央政府、居民及企業(yè)。”生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院投資績(jī)效評(píng)價(jià)室主任宋玲玲在第四屆中國(guó)散煤綜合治理大會(huì)上指出，三年試點(diǎn)期結(jié)束后，清潔取暖試點(diǎn)城市應(yīng)繼續(xù)給予居民使用補(bǔ)貼，并建立補(bǔ)貼逐步退出的相關(guān)機(jī)制。

宋玲玲表示，在政府補(bǔ)貼政策優(yōu)化方面，應(yīng)促進(jìn)中央補(bǔ)貼的公平性，減輕人口多、任務(wù)重、經(jīng)濟(jì)落后城市的補(bǔ)貼壓力；在企業(yè)補(bǔ)貼機(jī)制優(yōu)化方面，應(yīng)強(qiáng)化企業(yè)主體責(zé)任，從市場(chǎng)角度出發(fā)，通過擴(kuò)大市場(chǎng)規(guī)模、縮短審批環(huán)節(jié)等方式擴(kuò)大企業(yè)未來收益，補(bǔ)貼方式優(yōu)先以間接補(bǔ)貼為主；在居民補(bǔ)貼優(yōu)化方面，應(yīng)充分考慮居民建筑節(jié)能水平和改造成本、清潔取暖改造成本(包括一次投入和運(yùn)行成本)、居民的普遍收入水平和對(duì)清潔取暖支出的承受能力等多方面因素，建立經(jīng)濟(jì)水平差異化、技術(shù)差異化，有傾向性的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。

記者從煤控研究項(xiàng)目組了解到，目前，清潔取暖的重點(diǎn)區(qū)域面臨的主要問題是三年補(bǔ)貼結(jié)束后，居民的使用成本是否可承受，如果不可承受，補(bǔ)貼如何持續(xù)。根據(jù)煤控研究項(xiàng)目組實(shí)地調(diào)研結(jié)果，有相當(dāng)一部分村民表示取消價(jià)格補(bǔ)貼后將無力承擔(dān)清潔采暖費(fèi)用，存在返燒煤的可能。宋玲玲建議，建立補(bǔ)貼退出機(jī)制，居民如果沒有補(bǔ)貼是很難持續(xù)的，要繼續(xù)給予補(bǔ)貼，隨著居民收入提高，應(yīng)考慮補(bǔ)貼逐漸退坡。

此外，《中國(guó)散煤綜合治理調(diào)研報(bào)告2019》建議，政府補(bǔ)貼應(yīng)建立按經(jīng)濟(jì)水平分檔的固定產(chǎn)出補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。在清潔取暖建設(shè)工程實(shí)施完畢后，中央政府可考慮補(bǔ)貼的退出，居民的使用補(bǔ)貼或運(yùn)行補(bǔ)貼，應(yīng)由地方政府承擔(dān)。

原標(biāo)題：清潔取暖補(bǔ)貼持續(xù)or退出?