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2007年，國家發(fā)展改革委辦公廳印發(fā)了《關(guān)于開展大型并網(wǎng)光伏示范電站建設(shè)有關(guān)要求的通知》，首次提出并網(wǎng)光伏示范電站建設(shè)占地應(yīng)主要是沙漠、戈壁、荒地等非耕用土地的用地要求。在經(jīng)過第一批、第二批光伏特許權(quán)示范項目建設(shè)后，光伏發(fā)電項目的發(fā)展首次提速，光伏用地政策則進一步明確。
2013年，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于促進光伏產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的若干意見》，給出更完善的土地支持政策和建設(shè)管理意見。對利用戈壁荒灘等未利用土地建設(shè)光伏發(fā)電項目的，在土地規(guī)劃、計劃安排時予以適度傾斜，不涉及轉(zhuǎn)用的，可不占用土地年度計劃指標(biāo)。探索采用租賃國有未利用土地的供地方式，降低工程的前期投入成本。光伏發(fā)電項目使用未利用土地的，依法辦理用地審批手續(xù)后，可采取劃撥方式供地。完善光伏發(fā)電項目建設(shè)管理并簡化程序。
土地?fù)碛袡?quán)和使用權(quán)的問題是抑制中國光伏發(fā)展的問題之一，其國有化的特殊性讓項目業(yè)主會擔(dān)心土地使用權(quán)的不可持續(xù)性，該文件首次將土地問題公開并提出明確的管理辦法，解除了項目投資方的顧慮。
2014年，國家能源局印發(fā)《關(guān)于進一步落實分布式光伏發(fā)電有關(guān)政策的通知》，首次提出鼓勵開展多種形式的分布式光伏發(fā)電應(yīng)用，明確表示因地制宜利用廢棄土地、荒山荒坡、農(nóng)業(yè)大棚、灘涂、魚塘、湖泊等建設(shè)就地消納的分布式光伏電站。鼓勵分布式光伏發(fā)電與農(nóng)戶扶貧、新農(nóng)村建設(shè)、農(nóng)業(yè)設(shè)施相結(jié)合，促進農(nóng)村居民生活改善和農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展。
在此文件之后，各類光伏+農(nóng)業(yè)、林業(yè)、漁業(yè)、灘涂的農(nóng)光互補、林光互補以及漁光互補等項目開始在終端電站環(huán)節(jié)得以應(yīng)用，但由于未對光伏+項目的具體用地政策給出明確管理辦法，故此類項目的落地條件仍在探討。
2015年，國土資源部、國家發(fā)改委、科技部、工業(yè)和信息化部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、商務(wù)部聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于支持新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展促進大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新用地的意見》則對光伏用地事宜給出更為明確的管理辦法。
文件提出，光伏、風(fēng)力發(fā)電等項目使用戈壁、荒漠、荒草地等未利用土地的，對不占壓土地、不改變地表形態(tài)的用地部分，可按原地類認(rèn)定，不改變土地用途，在年度土地變更調(diào)查時作出標(biāo)注，用地允許以租賃等方式取得，雙方簽訂好補償協(xié)議，用地報當(dāng)?shù)乜h級國土資源部門備案；對項目永久性建筑用地部分，應(yīng)依法按建設(shè)用地辦理手續(xù)。對建設(shè)占用農(nóng)用地的，所有用地部分均應(yīng)按建設(shè)用地管理。
該文件即業(yè)內(nèi)常常提到的國土5號文，其對光伏發(fā)電項目占用地類和利用方式方面進行了區(qū)分，進行分類管理。一方面，是光伏方陣用地可按照未利用地的原用途管理，不需要辦理未利用地轉(zhuǎn)建設(shè)用地的手續(xù)；另一方面，則是對于占用農(nóng)用地的，則不管是方陣用地還是其他用地均需按照建設(shè)用地管理，這基本禁止了此前討論的“農(nóng)光互補”、“漁光互補”等模式。
同在 2015年，國土資源部還下發(fā)了《光伏發(fā)電站工程項目用地控制指標(biāo)》的通知，該項政策則對光伏用地按照坡度不同分為三類型，按照并網(wǎng)電壓等級、發(fā)電效率給出單位占地面積計算方式，并對不同類型支架的用地形式與規(guī)模給出計算方法。
同年， 國家林業(yè)局還下發(fā)了《關(guān)于光伏電站建設(shè)使用林地有關(guān)問題的通知》，對“林光互補”模式的光伏電站用林提出了有關(guān)要求。文件表示，各類自然保護區(qū)、森林公園（含同類型國家公園）、瀕危物種棲息地、天然林保護工程區(qū)以及東北內(nèi)蒙古重點國有林區(qū)禁止建設(shè)；禁止使用有林地、疏林地、未成林造林地、采伐跡地、火燒跡地以及年降雨量400毫米以下區(qū)域覆蓋度高于30%的灌木林地和年降雨量400毫米以上區(qū)域覆蓋度高于50%的灌木林地；對于森林資源調(diào)查確定為宜林地而第二次全國土地調(diào)查確定為未利用地的土地，應(yīng)采用“林光互補”用地模式，“林光互補”模式光伏電站要確保使用的宜林地不改變林地性質(zhì)。
2016年，國土資源部下發(fā)《關(guān)于光伏發(fā)電用地有關(guān)事項的函》，明確表示對于使用農(nóng)用地新建光伏發(fā)電項目的，包括光伏方陣在內(nèi)的所有用地均應(yīng)按建設(shè)用地管理，依法履行規(guī)劃、計劃、轉(zhuǎn)用、征收、供應(yīng)手續(xù)，其中農(nóng)用地類型按照土地調(diào)查成果認(rèn)定，光伏方陣面積按照國土資規(guī)11號文核定。
2017年，國土資源部、國務(wù)院扶貧辦、國家能源局則聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于支持光伏扶貧和規(guī)范光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)用地的意見》，要求光伏發(fā)電規(guī)劃應(yīng)符合土地利用總體規(guī)劃等相關(guān)規(guī)劃，可以利用未利用地的，不得占用農(nóng)用地；可以利用劣地的，不得占用好地，禁止以任何方式占用永久基本農(nóng)田。
農(nóng)光互補類項目的用地政策則發(fā)生了重大變化，文件明確表示，對于利用農(nóng)用地復(fù)合建設(shè)的光伏發(fā)電站項目，省級能源、國土資源主管部門商同級有關(guān)部門，在保障農(nóng)用地可持續(xù)利用的前提下，研究提出本地區(qū)光伏復(fù)合項目建設(shè)要求（含光伏方陣架設(shè)高度）、認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，并明確監(jiān)管措施，避免對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)造成影響。其中對于使用永久基本農(nóng)田以外的耕地布設(shè)光伏方陣的情形，應(yīng)當(dāng)從嚴(yán)提出要求，除樁基用地外，嚴(yán)禁硬化地面、破壞耕作層，嚴(yán)禁拋荒、撂荒。
對于符合本地區(qū)光伏復(fù)合項目建設(shè)要求和認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的項目，變電站及運行管理中心、集電線路桿塔基礎(chǔ)用地按建設(shè)用地管理，依法辦理建設(shè)用地審批手續(xù)；場內(nèi)道路用地可按農(nóng)村道路用地管理；利用農(nóng)用地布設(shè)的光伏方陣可不改變原用地性質(zhì)；采用直埋電纜方式敷設(shè)的集電線路用地，實行與項目光伏方陣用地同樣的管理方式。
該文件即國土8號文，進一步解決光伏方陣占用除永久基本農(nóng)田以外的農(nóng)用地按建設(shè)用地管理的問題，該文件從光伏方陣、變電站及運行管理中心、集電線路、場內(nèi)道路等多個涉及用地環(huán)節(jié)的土地手續(xù)辦理給出明確的界定條件。從當(dāng)年度開始，農(nóng)光互補、漁光互補等項目開始迎來飛速發(fā)展。但是，其他類型的光伏項目則仍需按照國土5號文的規(guī)定嚴(yán)格執(zhí)行。
國土8號文使得農(nóng)光互補類項目正式在電站下游終端得以光伏應(yīng)用，各省市也按照國土8號文的要求，對光伏復(fù)合類項目均提出了不同的要求，主要表現(xiàn)形式則為光伏組件最低沿離地高度、支架高度、光伏陣列間隔等等。
伴隨光伏發(fā)電的發(fā)展提速，其也面臨著用地愈發(fā)稀缺的緊迫局面。 2018年，《中華人民共和國耕地占用稅法》正式實施，農(nóng)光互補類項目開始面臨著光伏陣列用地是否屬于被征稅范圍的問題，部分省市之間的適用辦法也完全不一致。
光伏用地兩稅目前主要依據(jù)《中華人民共和國耕地占用稅法》的耕地占用稅和依據(jù)《中華人民共和國城鎮(zhèn)土地使用稅暫行條例》的城鎮(zhèn)土地使用稅。
《耕地占用稅》明確表示占用園地、林地、草地、農(nóng)田水利用地、養(yǎng)殖水面、漁業(yè)水域灘涂以及其他農(nóng)用地建設(shè)建筑物、構(gòu)筑物或者從事非農(nóng)業(yè)建設(shè)的，依照本法的規(guī)定繳納耕地占用稅。農(nóng)光互補類項目主要問題是按照光伏組件遮擋面征收還是樁基礎(chǔ)點征收，兩種不同方式的是稅額千差萬別。
《土地使用稅》則表示對于直接用于農(nóng)林牧漁業(yè)的生產(chǎn)用地免繳納土地使用稅，農(nóng)光互補類項目由于不改變原地類性質(zhì)認(rèn)定，其是否屬于免稅范疇各省市判斷標(biāo)準(zhǔn)不一。因此，光伏用地兩稅政策要根據(jù)不同省市的具體認(rèn)定辦法進行判斷。
隨著光伏發(fā)電全面平價上網(wǎng)的達成，光伏用地政策也開始再次發(fā)生變化。
2021年，自然資源部下發(fā)了《土地衛(wèi)片執(zhí)法圖斑合法性判定規(guī)則》，對“不改變原用地性質(zhì)的光伏用地”給出界定條件。即，使用戈壁、荒漠、荒草地等未利用地建設(shè)光伏、風(fēng)力發(fā)電項目，其中不占壓土地、不改變地表形態(tài)的用地圖斑或地塊；深度貧困地區(qū)脫貧攻堅中建設(shè)的光伏發(fā)電項目，國家能源局、國務(wù)院扶貧辦確定下達的全國村級光伏扶貧電站建設(shè)規(guī)模范圍內(nèi)的光伏發(fā)電項目，以及符合當(dāng)?shù)亟ㄔO(shè)要求和認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的光伏復(fù)合項目，其光伏方陣使用永久基本農(nóng)田以外的農(nóng)用地圖斑或地塊。
同年， 國務(wù)院下發(fā)了《中華人民共和國土地管理法實施條例》（2021修訂）版，新增并細(xì)化了集體經(jīng)營性建設(shè)用地相關(guān)內(nèi)容，明確集體經(jīng)營性建設(shè)用地可作為建設(shè)項目用地的新來源，為光伏項目提供了新的用地選擇。建設(shè)周期較長的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)使用的臨時用地，期限不超過四年”，在一般臨時用地期限不超過兩年的基礎(chǔ)上，延長了一倍時間。
2022年，國務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)了《關(guān)于促進新時代新能源高質(zhì)量發(fā)展的實施方案》，對新能源項目用地管制規(guī)則再次完善。明確表示，建立自然資源、生態(tài)環(huán)境、能源主管部門等相關(guān)單位的協(xié)同機制。在符合國土空間規(guī)劃和用途管制要求基礎(chǔ)上，充分利用沙漠、戈壁、荒漠等未利用地，布局建設(shè)大型風(fēng)光電基地。將新能源項目的空間信息按規(guī)定納入國土空間規(guī)劃“一張圖”，嚴(yán)格落實生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控要求，統(tǒng)籌安排大型風(fēng)光電基地建設(shè)項目用地用林用草。地方政府要嚴(yán)格依法征收土地使用稅費，不得超出法律規(guī)定征收費用。
同年，光伏用海、水域光伏等方面出臺了新的規(guī)章制度，而光伏用地方面則印發(fā)了新的征求意見稿，光伏用地再度面臨新的變局。
2022年5月，水利部印發(fā)《關(guān)于加強河湖水域岸線空間管控的指導(dǎo)意見》，明確提出光伏電站、風(fēng)力發(fā)電等項目不得在河道、湖泊、水庫內(nèi)建設(shè)。在湖泊周邊、水庫庫汊建設(shè)光伏、風(fēng)電項目的，要科學(xué)論證，嚴(yán)格管控，不得布設(shè)在具有防洪、供水功能和水生態(tài)、水環(huán)境保護需求的區(qū)域，不得妨礙行洪通暢，不得危害水庫大壩和堤防等水利工程設(shè)施安全，不得影響河勢穩(wěn)定和航運安全。
該文件的出臺對漁光互補項目提出了更為嚴(yán)格的條件，但并非全面禁止涉水光伏項目。水利部對該文件的解讀為，統(tǒng)籌發(fā)展和安全，考慮國家能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整的需要，對光伏電站、風(fēng)力發(fā)電等項目建設(shè)不搞"一刀切"，對于湖泊管理范圍內(nèi)的周邊區(qū)域、水庫庫汊等水域岸線空間，各地可以此類項目對防洪和生態(tài)安全的實際影響進行研究。
2022年5月，國家林業(yè)和草原局森林資源管理司則印發(fā)了《關(guān)于開展光伏電站建設(shè)使用林地書面調(diào)研的函》，要求根據(jù)森林資源管理“一張圖”與國土“三調(diào)”融合成果，劃定光伏電站建設(shè)及光伏電池陣列使用林地的地類限制范圍，結(jié)合新技術(shù)的應(yīng)用，重點研究“林光互補”用地模式的允許范圍、技術(shù)要求與用地政策。
2022年6月，自然資源部印發(fā)了《關(guān)于支持光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)范用地用林用草管理有關(guān)工作的通知》（征求意見稿），對光伏用地以及農(nóng)光互補項目提出了更為嚴(yán)格的要求。
文件提出，對于利用農(nóng)用地建設(shè)復(fù)合光伏項目的，不得占用耕地和林地。對于使用農(nóng)用地的，其面積不超過項目總用地面積50%的情況下，光伏方陣、采用直埋電纜敷設(shè)方式的集電線路可不辦理用地手續(xù)。
除樁基用地外，嚴(yán)禁硬化地面、破壞耕作層，大型光伏基地場內(nèi)道路用地可按鄉(xiāng)村道路用地管理。光伏復(fù)合項目涉及草原的，省級能源、自然資源、林草等主管部門要科學(xué)評估，合理確定光伏復(fù)合項目的具體適建區(qū)域、用地方式、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、作業(yè)要求和監(jiān)管措施。
文件鼓勵利用未利用地和存量建設(shè)用地發(fā)展光伏，主要為沙漠、戈壁、荒漠等地區(qū)建設(shè)大型光伏基地；鼓勵利用采煤沉陷區(qū)、露天礦排土場、關(guān)停礦區(qū)等現(xiàn)狀建設(shè)用地發(fā)展光伏產(chǎn)業(yè)。
新建、擴建光伏項目一律不得占用永久基本農(nóng)田、基本草原、Ⅰ級保護林地、自然保護地核心保護區(qū)、東北內(nèi)蒙古重點國有林區(qū)等，項目選址避讓生態(tài)保護紅線、具有特殊自然景觀價值區(qū)域、天然林保護工程區(qū)、國家沙化土地封禁保護區(qū)等。統(tǒng)籌安排大型光伏基地和光伏發(fā)電項目布局,統(tǒng)一納入國土空間規(guī)劃“一張圖"實施監(jiān)管。在新的國土空間規(guī)劃批準(zhǔn)生效前,要確保項目選址符合國土空間規(guī)劃及“三區(qū)三線"等空間管控要求。
文件要求，加快項目用地用林用草審批，實施用地用林用草聯(lián)審機制。對于符合規(guī)劃、納入國家大型光伏基地的項目，建立項目審批協(xié)調(diào)聯(lián)動機制，統(tǒng)籌保障用地用林用草合理需求。對于使用沙地、裸土地、裸巖石礫地、鹽堿地等未利用地的光伏方陣、集電線路在不占壓土地、不改變地表形態(tài)的用地部分可以不辦理用地手續(xù)，在年度國土變更調(diào)查時作出標(biāo)注，用地允許以租賃等方式取得,雙方簽訂補償協(xié)議，在縣級主管部門備案。
文件強調(diào)，要加強項目用地用林用草監(jiān)管，不得擅自改變農(nóng)用地、未利用地性質(zhì)，項目退出時要恢復(fù)原狀。對于生態(tài)保護紅線內(nèi)零星分布的已有光伏設(shè)施，按相關(guān)規(guī)定管理，嚴(yán)禁擴大規(guī)模和范圍。嚴(yán)肅查處違法違規(guī)占用耕地、林地和基本草原等行為。各地要將光伏發(fā)電項目用地納入日常督察執(zhí)法，及時發(fā)現(xiàn)違法違規(guī)占用耕地、林地和基本草原行為,嚴(yán)肅查處并督促整改。
2022年8月，自然資源部下發(fā)《關(guān)于積極做好用地用海要素保障的通知》，要求在建設(shè)項目用地審批方面，針對性地提出縮小用地預(yù)審范圍、簡化用地審查、分期分段辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收、推進建設(shè)項目“多測合一”等舉措；對納入國家重大項目清單、國家軍事設(shè)施重大項目清單的項目用地，以及納入省級人民政府重大項目清單的能源、交通、水利、軍事設(shè)施、產(chǎn)業(yè)單獨選址項目用地，由部直接配置計劃指標(biāo)。
綜合光伏歷年用地政策來看，光伏用地經(jīng)歷了一系列調(diào)整、細(xì)化，其主要適用地仍為沙漠、戈壁、荒漠等未利用地，但農(nóng)光互補等光伏復(fù)合類用地則經(jīng)歷了允許、禁止等反復(fù)。根據(jù)目前最新的《關(guān)于支持光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)范用地用林用草管理有關(guān)工作的通知》（征求意見稿）來看，農(nóng)光互補項目的適用范圍正無限縮小。
但需要關(guān)注的是，2019年，國務(wù)院第三次全國國土調(diào)查領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室曾下發(fā)了《第三次全國國土調(diào)查工作分類地類認(rèn)定細(xì)則》，其對土地性質(zhì)的認(rèn)定與第二次國土分類有著較為明顯的差別。
隨著“三調(diào)”數(shù)據(jù)的公布與原有數(shù)據(jù)的融合，存量光伏項目對原有土地性質(zhì)的認(rèn)定可能發(fā)生變化，由此也將面臨著補辦手續(xù)甚至是搬遷或拆除的風(fēng)險。因此，無論是對存量項目的收購還是新項目的備案核準(zhǔn)，具體仍需與當(dāng)?shù)貒辆帧⒃O(shè)計院進行詳細(xì)了解，對項目用地性質(zhì)有更明確、實時的認(rèn)知。
附：第三次全國土地調(diào)查分類
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