每一場危機(jī)都會引發(fā)一場反思，甚至倒逼一場變革。2021年限電危機(jī)也不例外。受電煤供應(yīng)緊張、價(jià)格飆升等因素影響，今年第三季度，全國超過20個(gè)省份執(zhí)行了有序用電，據(jù)中國電力企業(yè)聯(lián)合會數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，1~10月份全國全社會的用電量為6.83萬億千瓦時(shí)，同比增長了12.2%，三季度全國執(zhí)行有序用電影響的電量超過200億千瓦時(shí)，影響當(dāng)季全社會用電量的增速約一個(gè)百分點(diǎn)左右。
我國歷史上的每一次電荒，都會引發(fā)業(yè)內(nèi)對于體制機(jī)制的拷問，而電價(jià)，正是集中體現(xiàn)矛盾癥結(jié)的核心問題。
當(dāng)前，我國執(zhí)行“計(jì)劃電”和“市場電”并行的電價(jià)體系。其中計(jì)劃電是根據(jù)發(fā)用電計(jì)劃，由電網(wǎng)企業(yè)統(tǒng)購統(tǒng)銷并執(zhí)行原上網(wǎng)電價(jià)和目錄電價(jià)的電量，而市場電由國家核定輸配電價(jià)、供需雙方交易確定發(fā)用電價(jià)。“十三五”時(shí)期，在輸配電價(jià)核定、取消或降低電價(jià)中政府性基金和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，以及電力市場交易不斷深入等措施的推動下，電價(jià)不斷降低，企業(yè)用能成本持續(xù)下降。但在供需形勢趨緊、供應(yīng)成本大漲的當(dāng)下，煤電價(jià)格嚴(yán)重倒掛，供需關(guān)系與供電成本難以在現(xiàn)有價(jià)格中體現(xiàn)。
限電的本質(zhì)是生產(chǎn)關(guān)系無法適應(yīng)生產(chǎn)力的體現(xiàn)，深刻理解電力領(lǐng)域的生產(chǎn)力變革，是把握電價(jià)改革與市場改革的關(guān)鍵。最近，國務(wù)院印發(fā)《2030年前碳達(dá)峰行動方案》，明確提出構(gòu)建安全高效、清潔低碳現(xiàn)代能源體系和以新能源為主體的新型電力系統(tǒng)，這一目標(biāo)為我國能源電力發(fā)展確立了生產(chǎn)力變革之“錨”。圍繞這一目標(biāo)，支持政策密集出臺，電價(jià)改革駛?cè)肟燔嚨馈?br />
電力系統(tǒng)與體制新舊“混搭”下的電荒之困
限電的危機(jī)并非突如其來。“十三五”中后期，我國局部地區(qū)電力供需形勢趨緊。自2020年底，湖南、江西等地寒潮時(shí)大規(guī)模拉閘限電，此后電力供應(yīng)緊張的形勢不斷蔓延，最終形成大面積的限電潮。
當(dāng)前，電力系統(tǒng)正處于新舊過渡的階段。據(jù)中國電力企業(yè)聯(lián)合會數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至10月底全國全口徑發(fā)電裝機(jī)容量為23億千瓦，同比增長了9%。其中煤電裝機(jī)11億千瓦，占總裝機(jī)容量比重為47.8%，同比下降3.2%，電力裝機(jī)延續(xù)了綠色低碳發(fā)展態(tài)勢。在可再生能源在系統(tǒng)中的占比不斷增加，而其有效容量不能得到保證的情況下，面對12.2%的用電增長，電力供應(yīng)面臨著巨大挑戰(zhàn)。據(jù)業(yè)內(nèi)人士預(yù)測，“十四五”期間，全國電力供需形勢總體仍然趨緊，面臨系統(tǒng)性硬缺電風(fēng)險(xiǎn)。新舊電力系統(tǒng)“混搭”之下，出現(xiàn)不缺能源的能源危機(jī)，或?qū)⑹俏磥黼娏Ρ９┑男鲁B(tài)。
危機(jī)背后，既有老問題，也有新問題。既存在電力供求的結(jié)構(gòu)性不平衡，也存在綠色轉(zhuǎn)型、計(jì)劃向市場轉(zhuǎn)型導(dǎo)致的新矛盾。“這次限電根源是新舊電力系統(tǒng)與計(jì)劃和市場雙軌制混搭導(dǎo)致的資源錯配。從系統(tǒng)角度分析，在傳統(tǒng)的電力系統(tǒng)中，電力供需緊張的情況下，可以依靠安全穩(wěn)定的煤電系統(tǒng)來保供，但構(gòu)建新型電力系統(tǒng)，煤電占比下降或限發(fā)，煤炭開發(fā)利用受到限制，新能源出力波動大且有效容量低，其不可控不可調(diào)加大了電力系統(tǒng)的保供難度；從體制機(jī)制來看，過去電力處于政府管制下，應(yīng)對缺電，采用限電和有序用電的方式來平衡供需，而當(dāng)前電力處于計(jì)劃和市場并存的體制下，電力市場處于初級階段，面對上游煤炭的充分市場和電力需求的大幅增長，出現(xiàn)了價(jià)格失真，導(dǎo)致無法調(diào)節(jié)供需關(guān)系。”中國銀監(jiān)會保險(xiǎn)業(yè)“服務(wù)碳達(dá)峰碳中和專家委員會”專家委員薛靜說。
為了解決電力供應(yīng)危機(jī)，國家發(fā)改委、國家能源局聯(lián)合開展能源保供穩(wěn)價(jià)工作督導(dǎo)，出臺了一系列具體措施，各大電力央企投入保電攻堅(jiān)，隨著煤炭價(jià)格逐漸回落，保供電取得了階段性的成效，供電工作恢復(fù)常態(tài)。但當(dāng)下的應(yīng)急之舉，并非根治電荒的長久之策。如何從根源上解決電力危機(jī)，如何讓電力系統(tǒng)的技術(shù)創(chuàng)新和體制創(chuàng)新有效契合、相輔相成，是當(dāng)前電力發(fā)展的重要命題。電價(jià)是激勵電力投資，引導(dǎo)用戶合理用電、節(jié)能增效的“調(diào)控器”，電價(jià)改革已成為當(dāng)前電力體制改革中最迫切的需求。
自新一輪電力體制改革啟動以來，我國電價(jià)改革以“加快完善主要由市場決定價(jià)格的機(jī)制”為目標(biāo)，已經(jīng)走過了建章立制的階段，“十四五”期間，電價(jià)改革需要在“十三五”電價(jià)改革實(shí)施的基礎(chǔ)上進(jìn)一步地深化和細(xì)化，推動價(jià)格機(jī)制的完善與落實(shí)。5月25日，國家發(fā)改委公布《關(guān)于“十四五”時(shí)期深化價(jià)格機(jī)制改革行動方案的通知》（發(fā)改價(jià)格〔2021〕689號），689號文對于“十四五”價(jià)格改革做出了全面的部署。其中針對能源價(jià)格改革，重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)了綠色與市場導(dǎo)向。
針對689號文的要求，中國價(jià)格協(xié)會能源和供水專業(yè)委員會副秘書長侯守禮指出，電價(jià)市場化的核心是“定價(jià)機(jī)制轉(zhuǎn)換”。過去是按照生產(chǎn)端成本來定價(jià)，價(jià)格不僅要彌補(bǔ)成本、獲得合理收益，還要考慮消費(fèi)者是否買單；今后將轉(zhuǎn)向消費(fèi)端，按使用需求來定價(jià)，從政府制定價(jià)格轉(zhuǎn)向市場決定價(jià)格，價(jià)格水平由穩(wěn)定轉(zhuǎn)向靈活變動。因此，定價(jià)形式也將產(chǎn)生一系列變化，分電源、分環(huán)節(jié)的電價(jià)將轉(zhuǎn)向分市場、分時(shí)段的電價(jià)。
從政府定價(jià)到市場定價(jià)，從成本出發(fā)到需求出發(fā)，電價(jià)改革不僅需要政策的推力，在落地過程中更需央地協(xié)同，提升市場意識，積極轉(zhuǎn)變觀念。7月底，全國進(jìn)入用電高峰期，國家發(fā)改委緊急出臺《關(guān)于進(jìn)一步完善分時(shí)電價(jià)機(jī)制的通知》，要求在保持銷售電價(jià)總水平基本穩(wěn)定的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步完善目錄分時(shí)電價(jià)。薛靜告訴記者，分時(shí)電價(jià)機(jī)制迎來完善，將在一定程度上推動用戶錯峰用電，緩解電力供需矛盾，但在最初，并沒有引起大多數(shù)地方政府的高度重視，文件下發(fā)一月后，全國多數(shù)地區(qū)未實(shí)行尖峰電價(jià)，已執(zhí)行地區(qū)大多不滿足上浮比例要求，未達(dá)到3:1的最低要求等。直到限電來臨，依然采取有序用電的行政手段來解決供需矛盾；而個(gè)別省份將分時(shí)電價(jià)與中長期和現(xiàn)貨交易相銜接，通過現(xiàn)貨市場實(shí)時(shí)價(jià)格的調(diào)節(jié)，有效緩解了高峰負(fù)荷壓力，抑制了發(fā)電企業(yè)虧損面的擴(kuò)大。
10月12日，在煤電頂牛困局僵持不下之際，國家發(fā)改委出臺《關(guān)于進(jìn)一步深化燃煤發(fā)電上網(wǎng)電價(jià)市場化改革的通知》（發(fā)改價(jià)格〔2021〕1439號），開啟了我國電力市場的新階段，風(fēng)險(xiǎn)與機(jī)遇相伴而來。
國家發(fā)展改革委價(jià)格司司長萬勁松在答記者問時(shí)表示，此次改革的重點(diǎn)在于兩個(gè)“有序放開”：在發(fā)電側(cè)，有序放開全部燃煤發(fā)電電量上網(wǎng)電價(jià)；在用電側(cè)，有序放開工商業(yè)用戶用電價(jià)格，推動工商業(yè)用戶全部進(jìn)入電力市場，按照市場價(jià)格購電，并建立起“能跌能漲”的市場化電價(jià)機(jī)制。其中推動工商業(yè)用戶全部進(jìn)入電力市場，在業(yè)內(nèi)人士看來，是對電力體制改革的一次跨越式推進(jìn)。
在1439號文出臺前，大約有44%的工商業(yè)用電量通過參與市場形成用電價(jià)格，但也有一部分用戶仍然按目錄電價(jià)，通過電網(wǎng)統(tǒng)購統(tǒng)銷購電，這屬于工商業(yè)內(nèi)部購電模式的“雙軌”運(yùn)行，引起了電力市場中的諸多亂象。例如，部分用戶在市場價(jià)格上漲后退出市場，轉(zhuǎn)而以目錄電價(jià)向電網(wǎng)企業(yè)購電，只享受市場降價(jià)收益，不承擔(dān)市場風(fēng)險(xiǎn)；部分地區(qū)中長期價(jià)格與分時(shí)電價(jià)銜接不緊，導(dǎo)致峰段負(fù)荷高的用戶愿意進(jìn)入市場，而谷段負(fù)荷高的用戶更愿意繼續(xù)留在目錄電價(jià)中享受低谷優(yōu)惠。這也造成峰谷電價(jià)削峰填谷調(diào)節(jié)作用大打折扣?！锻ㄖ芬蠊ど虡I(yè)用戶全部入市，可以在保證市場公平性的同時(shí)，提升價(jià)格引導(dǎo)資源配置的效率。
對于部分暫未進(jìn)入市場的工商業(yè)用戶，目前由電網(wǎng)企業(yè)以代理方式從電力市場進(jìn)行購電。但文件中明確指出將不斷縮小電網(wǎng)企業(yè)代理購電范圍，因此，電網(wǎng)企業(yè)代理購電只是市場加快放開后所采取的緊急措施，對于電網(wǎng)企業(yè)而言，劇增的業(yè)務(wù)量也是巨大的挑戰(zhàn)，并非長遠(yuǎn)之策。侯守禮認(rèn)為，如今市場加速形成，電力保底供應(yīng)商不應(yīng)只有電網(wǎng)企業(yè)一家，在某一地區(qū)，需要多家售電企業(yè)來承擔(dān)保底供應(yīng)的任務(wù)，以解決廣大中小型用戶的交易需求。
“對于大用戶而言，電費(fèi)支出占據(jù)經(jīng)營成本比重較高，因此，大用戶更有動力參與批發(fā)市場，以達(dá)成最符合自身經(jīng)濟(jì)利益的購電交易。對廣大中小型用戶來說，可能電費(fèi)在生產(chǎn)經(jīng)營的成本中占比較低，價(jià)格的波動對于經(jīng)營影響并不顯著，中小用戶很難有精力和能力研究批發(fā)市場復(fù)雜的價(jià)格機(jī)制，那么這一類用戶就不應(yīng)直接暴露在批發(fā)市場，需要由售電公司針對用戶需求提供定制化的購電套餐。這種模式在國外的運(yùn)作已經(jīng)十分成熟，值得我們借鑒。但這需要售電側(cè)改革的推進(jìn)，以培育成熟的售電市場主體和成熟的商業(yè)模式。”侯守禮說。
對于價(jià)格敏感型的高耗能用戶，未來交易電價(jià)不受上浮20%的限制。萬勁松表示，高耗能行業(yè)無序發(fā)展，會增加電力保供壓力，不利于綠色低碳轉(zhuǎn)型發(fā)展。如此規(guī)定，有利于引導(dǎo)高耗能企業(yè)市場交易電價(jià)多上浮一些，可以更加充分地傳導(dǎo)發(fā)電成本上升壓力，促進(jìn)高耗能企業(yè)加大技術(shù)改造投入、提高能源利用效率，推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級，抑制不合理的電力消費(fèi)、改善電力供求狀況。
1439號文對于市場改革、價(jià)格改革具有深遠(yuǎn)的影響。從短期來看，燃煤發(fā)電上網(wǎng)電價(jià)的改革有利于進(jìn)一步理順“煤電”關(guān)系，保障能源供應(yīng)；從長遠(yuǎn)來看，該政策對于雙軌制扭曲資源配置、價(jià)格激勵不足、市場建設(shè)推進(jìn)遲緩等問題給予了長效應(yīng)對機(jī)制。“在該文件的主導(dǎo)下，峰谷電價(jià)與中長期交易價(jià)格將更快地銜接，使用戶更充分、更深入地認(rèn)識到電力電量成本是時(shí)間和空間的函數(shù)，從而推動新型電力系統(tǒng)下的負(fù)荷曲線優(yōu)化。”薛靜說。
推動“有效市場”和“有為政府”協(xié)同發(fā)力
在“雙碳”目標(biāo)推動下，退煤與新能源提速并行，電力系統(tǒng)由高碳向低碳過渡，調(diào)節(jié)能力成為其中最重要且稀缺的資源，過去單一的電能量市場已經(jīng)無法適應(yīng)建設(shè)新型電力系統(tǒng)的需要，如何激發(fā)系統(tǒng)調(diào)節(jié)潛力，是價(jià)格機(jī)制轉(zhuǎn)變中的核心問題之一。
儲能是我國電力系統(tǒng)中的新型主體，也是為系統(tǒng)提供調(diào)節(jié)能力的主要力量。其中抽水蓄能技術(shù)成熟、成本構(gòu)成相對明確，抽水蓄能在多年的發(fā)展中經(jīng)歷過包括單一容量、單一電量、兩部制的價(jià)格機(jī)制探索，今年4月30日，國家發(fā)改委出臺《關(guān)于進(jìn)一步完善抽水蓄能價(jià)格形成機(jī)制的意見》，明確了抽水蓄能電站執(zhí)行兩部制電價(jià)的思路。
而新型儲能發(fā)展時(shí)間不長，總體成本仍然較高，技術(shù)路線多樣，每一種路線成本構(gòu)成差異較大，適用的場景也不一樣，自新型儲能起步以來，始終走在市場化探索的道路上。但構(gòu)建新型電力系統(tǒng)的任務(wù)對于儲能有了更大規(guī)模的需求，儲能在電力系統(tǒng)中承擔(dān)的任務(wù)、發(fā)揮的作用有了質(zhì)的提升，同時(shí)，多元主體并存的新型電力系統(tǒng)對于各類儲能都有需求，是否都由市場定價(jià)，不應(yīng)一概而論。“我個(gè)人認(rèn)為，為電網(wǎng)提供服務(wù)的，具有公共性，需要政府定價(jià)。如果是為特定的電源和用戶服務(wù)，不具有公共性，就沒有政府定價(jià)的必要。”侯守禮說，“《關(guān)于進(jìn)一步完善抽水蓄能價(jià)格形成機(jī)制的意見》的出臺不僅為抽水蓄能電站成為獨(dú)立市場主體提供了良好的價(jià)格機(jī)制保障，也將為探索其他新型儲能、應(yīng)急保障電源、火電靈活性改造等系統(tǒng)調(diào)節(jié)資源探索價(jià)格機(jī)制積累經(jīng)驗(yàn)。”
兩部制電價(jià)是將與容量對應(yīng)的基本電價(jià)和與用電量對應(yīng)的電量電價(jià)結(jié)合起來的電價(jià)制度?！兑庖姟访鞔_了容量電價(jià)體現(xiàn)抽水蓄能電站提供調(diào)頻、調(diào)壓、系統(tǒng)備用和黑啟動等輔助服務(wù)的價(jià)值，電量電價(jià)體現(xiàn)抽水蓄能電站提供調(diào)峰服務(wù)的價(jià)值。
但如何采取更加市場化的方式確定容量電價(jià)？侯守禮建議，每個(gè)省應(yīng)根據(jù)本地新能源所占比例，綜合評估其電力電量平衡情況，確定當(dāng)?shù)貞?yīng)具備的調(diào)節(jié)率，讓所有具有調(diào)節(jié)能力的主體如新型儲能、天然氣發(fā)電機(jī)組、靈活性改造的火電機(jī)組等一起競爭形成容量電價(jià)。電量價(jià)格的市場化形成思路亦然。同時(shí)，對于容量電費(fèi)的分?jǐn)偱c回收，侯守禮認(rèn)為，在不同地方的電力系統(tǒng)里，風(fēng)電、光伏等不可調(diào)電源對于系統(tǒng)調(diào)節(jié)能力的占用是不同的，需要按照誰受益誰付費(fèi)、誰受益多誰付費(fèi)多的辦法進(jìn)一步細(xì)化；同時(shí)，讓那些占用系統(tǒng)高峰資源、需要提供高可靠供電服務(wù)、不能進(jìn)行需求響應(yīng)的用戶更多地承擔(dān)容量費(fèi)用，讓那些能夠進(jìn)行需求響應(yīng)、不過多占用系統(tǒng)資源的可中斷負(fù)荷更少地承擔(dān)容量費(fèi)用，以便容量電費(fèi)從用戶側(cè)更精準(zhǔn)地回收。
電價(jià)的調(diào)整也是經(jīng)濟(jì)關(guān)系的調(diào)整。在我國的電價(jià)改革進(jìn)程中，針對不同時(shí)期的經(jīng)濟(jì)發(fā)展重點(diǎn)任務(wù)，電價(jià)政策有不同的導(dǎo)向。當(dāng)前，我國正處于經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型期和現(xiàn)代化建設(shè)新階段，因此，在通過電價(jià)改革對經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的時(shí)候，政策制定者常常既希望用通過降低電價(jià)來支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，又希望通過綠色電價(jià)來引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，還需要保障電力供應(yīng)的穩(wěn)定充足，同時(shí)以交叉補(bǔ)貼維持電力的普遍服務(wù)功能。這使得電價(jià)改革成為一個(gè)多目標(biāo)尋優(yōu)的過程。在這個(gè)過程中，應(yīng)如何處理政府與市場的關(guān)系？
這一問題是關(guān)乎整個(gè)經(jīng)濟(jì)體制改革的核心問題。習(xí)近平總書記多次對政府與市場的關(guān)系作出論述，提出“有效市場”與“有為政府”相結(jié)合，為正確認(rèn)識和處理政府和市場關(guān)系、全面深化經(jīng)濟(jì)體制改革指明了方向。在中國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級的重要關(guān)口，陣痛和風(fēng)險(xiǎn)如影隨形，對于“有效市場”和“有為政府”，在深度、廣度和力度上提出了更高的要求。
侯守禮表示，電力市場是一個(gè)人為設(shè)計(jì)的市場，尤其需要政府制定科學(xué)、合理的規(guī)則框架來正確引導(dǎo)，但政府無需對企業(yè)投資和運(yùn)行進(jìn)行微觀管制，而應(yīng)以市場機(jī)制引導(dǎo)企業(yè)行為，這需要為市場機(jī)制發(fā)揮作用創(chuàng)造良好的空間，同時(shí)事先設(shè)計(jì)好監(jiān)管規(guī)則，保證市場參與主體能夠按照規(guī)則行事，防范市場失靈事件的發(fā)生。
“以綠色電價(jià)為例，過去政府制定了針對高耗能、高排放行業(yè)的差別電價(jià)、懲罰性電價(jià)和階梯電價(jià)等。在市場化改革的推動下，綠色價(jià)值應(yīng)通過市場機(jī)制來體現(xiàn)，如將高耗能企業(yè)作為有償責(zé)任主體，建立綠色電價(jià)套餐制度，在產(chǎn)品中標(biāo)識綠色標(biāo)簽，推動其盡早進(jìn)入碳市場及綠證交易中。對于電能替代潛力較大的供熱、交通、岸電等，實(shí)施支持性電價(jià)政策，以激勵和懲罰并舉，合理反映零碳電力的環(huán)境正外部性、高碳電力的環(huán)境負(fù)外部性。”侯守禮說。
當(dāng)前我國還處于快速工業(yè)化中，相對于其他工業(yè)化已經(jīng)完成的西方發(fā)達(dá)國家，我國不僅用電需求高，且市場變化大起大落，市場預(yù)測的復(fù)雜度遠(yuǎn)勝西方國家。“2020年暴發(fā)了新冠疫情，許多企業(yè)停產(chǎn)，發(fā)電側(cè)有力難出；2021年，疫情之后經(jīng)濟(jì)反彈，用電量大增，但煤價(jià)飆升導(dǎo)致電廠出力不足。無論是用戶側(cè)還是發(fā)電側(cè)遭遇外部沖擊，最終都導(dǎo)致簽訂的合同無法履行。對于這些變幻莫測的形勢，電力中長期交易和現(xiàn)貨交易如何面對，我們的市場規(guī)則能不能夠包容如此大的變化？這些都是非?，F(xiàn)實(shí)的考驗(yàn)。”侯守禮說。
在風(fēng)險(xiǎn)頻發(fā)的市場交易中，侯守禮建議，無論是發(fā)電側(cè)還是用戶側(cè)，可以在各種交易合同中引入保險(xiǎn)機(jī)制，通過保險(xiǎn)費(fèi)來對沖違約風(fēng)險(xiǎn)。這樣的方式就是以市場手段應(yīng)對風(fēng)險(xiǎn)的思路。
電價(jià)改革與國民經(jīng)濟(jì)建設(shè)、人民群眾生活密切相關(guān)，改革形勢復(fù)雜、任務(wù)艱巨，需要漸進(jìn)而行、穩(wěn)步推進(jìn)。“電價(jià)改革是有周期性的，從國外的改革經(jīng)驗(yàn)來看，大約需要3~4個(gè)5年周期才能夠建立比較成熟的價(jià)格體系，電力市場的建設(shè)周期亦然，電價(jià)改革與電力市場建設(shè)應(yīng)同步推進(jìn)。預(yù)計(jì)到‘十五五’末期乃至‘十六五’初期，我國電力市場與價(jià)格體系建立將走向成熟與完善，屆時(shí)我國已經(jīng)邁過碳達(dá)峰的目標(biāo)，并基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化建設(shè)，在這樣的基礎(chǔ)上，向著碳中和的目標(biāo)從容邁進(jìn)。”侯守禮說。
本文刊載于《中國電力企業(yè)管理》2021年11期，作者系本刊記者
原標(biāo)題：限電視野下的電價(jià)改革
掃描關(guān)注微信
寧德時(shí)代吳凱...
天合光能陳奕...
劉巖: 追光行...
黃震院士：大...