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新能源大開發(fā),用地該從哪來?
日期:2021-03-31   [復制鏈接]
責任編輯:yutianyang_tsj 打印收藏評論(0)[訂閱到郵箱]
“由于用地問題,我們很多項目遲遲拿不到備案、上不了網,握在手上成了擺設,想賣也賣不出去。比如在東北某地,電站建設之初,項目所在位置還是一片荒地,為明確土地性質問題,公司通過多種渠道多次向主管部門提交用地申請,但均未得到答復。結果電站建好后,又說那是一般農業(yè)用地,最終只能拆除。”近日在接受記者采訪時,中利騰暉光伏技術有限公司原國內戰(zhàn)略發(fā)展總裁陳杰大倒苦水,“商業(yè)電站遇到的土地問題不計其數(shù),現(xiàn)在公司一步步被拖垮,與此有很大關系。”

上述情況,只是高歌猛進中的可再生能源行業(yè)面臨土地約束的“冰山一角”。記者了解到,除了“荒地變農田”的問題外,在基本農田紅線、生態(tài)保護紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界控制線(以下簡稱“三線”)等限制下,光伏、風電項目土地供給不足的現(xiàn)象愈發(fā)凸顯。“除了部分海上風電,未來需要3-4萬平方公里的土地或空間,才能滿足可再生能源的實際發(fā)展需求。雖然用地面積看起來只占國土面積的千分之三四,但現(xiàn)在寸土寸金,地從哪兒來已成為制約行業(yè)發(fā)展的最大問題。”中國工程院院院士江億稱。

特別是在“30·60”雙碳目標下,“十四五”期間,我國風、光年均新增裝機將不能低于1.2億千瓦。一邊是激增的光伏、風電裝機需求,一邊是巨大的項目建設用地供應缺口,棘手矛盾如何化解?

“既要千方百計擴大裝機,又要克服種種用地限制,風電、光伏大規(guī)模開發(fā)土地‘卡脖子’問題越來越突出”

江億指出,隨著光伏發(fā)電、風電設備及安裝成本大幅降低,土地成本愈發(fā)凸顯。“1平方米土地,對應約150瓦的光伏安裝量,風電最多200瓦。風、光屬于低密度能源,必須達到一定規(guī)模才能產生效益,土地空間就成了最寶貴的資源。但是,這些空間在哪兒?”

江億的擔憂不無道理。以電力裝機大省山西為例,中國能源建設集團投資有限公司山西分公司發(fā)布的報告——《“十四五”期間山西光伏發(fā)展面臨的挑戰(zhàn)和機遇》(下稱《報告》)明確指出,“土地資源緊缺可能成為光伏項目發(fā)展最大攔路虎”。

《報告》顯示,受“三線”劃定控制的土地面積占山西全省國土面積的一半,其中劃入耕地紅線的土地雖然僅占25%左右,但山西省內多為黃土覆蓋的山地高原,山區(qū)面積占比80.1%,少量平原地帶幾乎全部是基本農田,開發(fā)建設光伏項目的機會少之又少。城郊的部分一般農田多數(shù)已被規(guī)劃為各類開發(fā)區(qū),利用一般農田建設光伏復合項目的機會同樣很少。此外,部分縣市為擴大工業(yè)、城鎮(zhèn)用地,一些原本適合用來建設光伏項目的荒山荒坡被劃為基本農田,因土地屬性變更而無法作為光伏用地。

約束不止在山西一地。一位不愿具名的風電企業(yè)人士稱,各地每年的建設用地指標有限,往往優(yōu)先分配給城建、交通等領域,很難為風電項目預留空間。風電要想占用農田、荒地,必須先由政府將土地屬性調整為建設用地,這在實際操作中困難重重。在此背景下,中東部、南部地區(qū)的風電開發(fā)已出現(xiàn)嚴重的用地問題。

多位業(yè)內人士向記者直言,新能源開發(fā)用地問題若得不到妥善解決,將直接影響“30·60”雙碳目標的實現(xiàn)。“構建以新能源為主體的新型電力系統(tǒng),意味著風、光將是未來主力電源。據(jù)此預估,到2025年,風、光年均新增裝機不能低于1.2億千瓦。”陽光電源董事長曹仁賢稱,雖正經歷飛速發(fā)展,但迄今為止我國風電、光伏裝機規(guī)模從未達到上述體量,即便是按照近年的正常速度推進,達標也存在一定難度。“既要千方百計擴大裝機,又要克服種種用地限制,風電、光伏大規(guī)模開發(fā)土地‘卡脖子’問題將越來越突出。”

“長期以來,我國可再生能源規(guī)劃與土地生態(tài)功能保護、國土空間規(guī)劃等銜接不暢”

記者了解到,在供應不足的情況下,光伏、風電項目用地的界定、審批更是難上加難。

“我們經常遇到土地政策模糊的情況,電站建設之初,地方上不說能建,也沒說不能建,部門之間互相推諉、說法不一。作為開發(fā)企業(yè),我們有時只能先行建設。”陳杰說,“同一片地,可以說是荒灘荒地,長幾根草、有點植被又被說成林地,全憑辦事人員‘一張嘴’,沒有見到明確標準。”

中國循環(huán)經濟協(xié)會可再生能源專業(yè)委員會執(zhí)行秘書長李丹也稱,盡管國家積極推進“多規(guī)合一”,但各主管部門的業(yè)務出發(fā)點不同,規(guī)劃、標準存在不協(xié)調、不一致的地方。而可再生能源項目審批涉及能源、國土、林草、環(huán)保等多個部門,“不一致”給企業(yè)帶來非常大的程序成本。“比如,同一個項目,能源主管部門同意批復,到了國土資源部門就通不過。再如,項目在實施過程中,某個部門一旦調整規(guī)劃,很可能導致項目陷入停滯狀態(tài),或重復提交審批材料。”

金風科技董事長武鋼指出,由于針對風電項目環(huán)境生態(tài)影響的系統(tǒng)研究不足,一些地區(qū)在生態(tài)保護、草地林地使用等問題上實施“一刀切”政策,既缺乏科學依據(jù),也嚴重影響了行業(yè)發(fā)展。“長期以來,我國可再生能源規(guī)劃與土地生態(tài)功能保護、國土空間規(guī)劃等銜接不暢,相關政策波動也導致部分地區(qū)已核準項目建設難、已建設項目并網難。”

武鋼進一步舉例稱,目前,風電項目建設用地管理主要依據(jù)2012年3月1日起施行的《電力工程項目建設用地指標(風電場)》,其中對于風電機組用地采用基礎底板輪廓尺寸計算,單臺機組在180-450平方米之間。“該標準出臺時間較早,已不適用當前主流機型,且當前廣泛使用的風機基礎,對土地表面農作物正常耕種并無影響。建議修訂用地指標規(guī)定要求,可按風電機組實際占地地表面積進行計算,降低風電機組的建設用地指標占用。”

“不是要求給可再生能源企業(yè)開綠燈,而是希望在充分論證的基礎上,合理規(guī)劃土地資源”

作為硬約束,“三線”是新能源項目開發(fā)的必要前提。自然資源部(原國土資源部)法律顧問吳永高告訴記者,早在2015年,原國土資源部已下發(fā)《關于支持新產業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展促進大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新用地的意見》《光伏發(fā)電站工程項目用地控制指標》等文件,明確對新能源項目用地作出規(guī)范和界定。以光伏為例,自上述政策實施后,部分地方允許光伏項目占用農用地的政策不再實施,部分項目投資因此無法落地。“2021年中央一號文件重申,堅決守住18億畝耕地紅線,這是第一位的。土地作為生態(tài)環(huán)境的組成部分,其使用也要兼顧生態(tài)承載能力,生態(tài)紅線又是一條硬約束。絕不能因為風、光建設需要用地,主管部門就開這個口子,項目選址首先必須規(guī)避紅線。”

另據(jù)介紹,在強化“三線”約束、規(guī)范項目用地的同時,主管部門其實也出臺了多項土地管理政策,支持風、光產業(yè)發(fā)展。吳永高舉例,諸如“林光互補”等項目,雖然占用林地、草地,但基本不破壞原來的土地狀態(tài),對土地功能影響較??;部分光伏、風電項目使用戈壁、荒漠等未利用土地,不占壓土地、不改變地表形態(tài)。對于這些情況,主管部門采取差別化用地政策,均已給予政策優(yōu)惠及便利。

“我們不是要求放寬耕地、生態(tài)等紅線限制,更不是要求給可再生能源企業(yè)開綠燈,而是希望在充分論證的基礎上,合理規(guī)劃土地資源,給光伏、風電留足發(fā)展空間。從整體出發(fā)加強評估,每年1.2億千瓦以上的新增裝機,到底裝在哪里合適?當前,推進雙碳目標的緊迫性,不允許因用地問題來回扯皮而造成太多時間浪費。”曹仁賢表示,土地利用要算“大賬”,要統(tǒng)籌推進可再生能源推廣應用與生態(tài)環(huán)境協(xié)調發(fā)展。

“可考慮由自然資源部門牽頭,建立光伏、風電項目用地的‘負面清單’”

重重矛盾如何破解?

曹仁賢建議:“可考慮由自然資源部門牽頭,建立光伏、風電項目用地的‘負面清單’,比如包括基本農田、草原、林地、國家級公益林、重要濕地等,放開清單以外的用地限制,增加土地供給范圍,為光伏、風電大規(guī)模開發(fā)提供用地保障的綠色通道。”

武鋼建議,各地在編制國土空間規(guī)劃時要充分考慮“雙碳”目標,采用風電專項規(guī)劃或規(guī)劃留白的形式保障項目用地。同時,應開展風電對生態(tài)環(huán)境影響的研究評估,科學制定生態(tài)紅線劃定標準和辦法,避免“一刀切”政策影響行業(yè)發(fā)展。

“針對可再生能源項目用地問題,各方有過幾次激烈交鋒,所以才出現(xiàn)諸如農光互補等開發(fā)形式。”國家發(fā)改委能源研究所研究員王斯成告訴記者,表面上看,可再生能源開發(fā)面臨著用地難的問題,但背后實際涉及非常復雜的因素,需多管齊下推動解決。

王斯成認為,在中東部地區(qū),土地資源已非常緊張,大面積占用土地的新能源項目應該明令禁止,轉而鼓勵建筑光伏、屋頂分布式光伏等形式。而在土地相對充裕的西部地區(qū),特別是諸如青海、甘肅、新疆等有大量戈壁、荒灘資源的省份,可推進大型可再生能源項目的開發(fā),尤其是集合了風、光、水、火、儲的綜合能源基地。

李丹也稱,中東部地區(qū)人口密度大,土地用途更多,在可行范圍內,新能源開發(fā)應盡量以分布式光伏、分散式風電為主,西部地區(qū)則是集中式開發(fā)的主戰(zhàn)場。“之所以存在土地獲取難的問題,很大程度上是因為土地是地方推動經濟發(fā)展的重要資源,因此當?shù)卣陧椖繉徟?、實施的過程中會主動提高用地門檻。對此,還需探索更好的商業(yè)模式,讓各方均能從項目開發(fā)中獲取合理收益。通過利益綁定的方式,避免當?shù)卣逄У貎r,企業(yè)也可減少不必要的土地成本。”

“新能源產業(yè)正迎來規(guī)模爆發(fā)期,而我國建設用地指標長期稀缺,在兼顧各行業(yè)用地需求時,地方政府可根據(jù)實際情況,加強統(tǒng)籌協(xié)調。此外在用地審批時,考慮適當簡化流程,切實減輕企業(yè)負擔。”吳永高說。

原標題:新能源大開發(fā),用地該從哪來?
 
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來源:中國能源報
 
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