歐洲大部分國家能源短缺，油氣資源高度依賴海外市場，為保障本國能源安全和實現(xiàn)低碳發(fā)展，自上世紀末以來，歐洲各國逐步建立起較為完備的新能源補貼機制，通過巨額財政補貼扶持新能源產業(yè)發(fā)展，使得歐洲成為全球新能源應用規(guī)模最大、比重最高的地區(qū)。然而，巨額財政補貼不僅催生了行業(yè)發(fā)展過熱、產能過剩等負面效應，而且對歐洲各國財政造成了巨大壓力，歐債危機爆發(fā)更使財政雪上加霜。與此同時，新能源發(fā)電成本不斷下降客觀上也為削減財政補貼創(chuàng)造了條件。為此，從2011年開始，歐洲多個國家對新能源補貼機制作了調整，陸續(xù)推出一系列削減或停止新能源上網(wǎng)電價補貼的政策。
歐洲新能源補貼機制調整對產業(yè)影響立竿見影，市場迅速由熱轉冷，行業(yè)明顯降溫，從過去的高速增長期進入目前的平穩(wěn)發(fā)展期。從歐洲新能源發(fā)展歷程看，政府扶持對于行業(yè)發(fā)展還是十分必要的，但隨著規(guī)模效應和技術進步帶來的新能源成本下降，財政補貼應該逐漸減少直至取消。對我國來說，應借鑒歐洲國家的經(jīng)驗和教訓，建立新能源補貼動態(tài)調整機制，合理確定補貼規(guī)模，完善補貼政策，保持政策的相對穩(wěn)定性和可持續(xù)性，為加速新能源技術進步、擴大市場、提高競爭力營造良好的政策環(huán)境。
一、歐洲多個國家對新能源補貼機制作了調整
歐洲大部分國家能源資源短缺，油氣資源高度依賴海外市場，為保障本國能源安全和實現(xiàn)低碳發(fā)展，自上世紀末以來，歐洲各國出臺了大量刺激和扶持新能源產業(yè)發(fā)展的政策，包括立法扶持、制定規(guī)劃、政府補貼等。受巨額財政補貼的吸引，全球投資者競相進入歐洲市場，促使其新能源產業(yè)快速成長并蓬勃發(fā)展起來。歐洲因而成為目前世界上新能源應用規(guī)模最大、比重最高的地區(qū)，擁有全球太陽能光伏裝機總量的四分之三。
然而，政府的長期巨額補貼存在諸多負面效應，注定是不可持續(xù)的。一方面，巨額補貼催生了行業(yè)發(fā)展過熱、過度投資、產能過剩等一系列負面效應，特別是光伏發(fā)電項目遠遠超出本地區(qū)實際需求。2011年，歐盟27國新增太陽能發(fā)電裝機約2100萬千瓦，占全球太陽能發(fā)電新增裝機的75%，其中意大利新增900萬千瓦，居世界第一，意大利工業(yè)部長CorradoPassera表示，可再生能源公共資金激勵措施已經(jīng)導致太陽能發(fā)電和風電領域的“過度”投資，引發(fā)價格扭曲。2011年德國太陽能光伏累計裝機量達到2500萬千瓦，幾乎占當時全球太陽能總裝機量的一半。西班牙許多可再生能源發(fā)電裝置被空置，給可再生能源企業(yè)帶來較大的資金壓力。
另一方面，巨額補貼對歐洲各國財政造成了巨大壓力。歐債危機爆發(fā)后，歐洲多國經(jīng)濟陷入困境、政府財政赤字不斷擴大，沉重的新能源補貼壓力使得本已捉襟見肘的財政更是雪上加霜。如西班牙由于電網(wǎng)監(jiān)管費用、對煤礦的支持以及可再生能源電站補貼的增長，過去五年配電成本不斷膨脹，截至2011年年底，西班牙電費和發(fā)電成本之間的差額，即“電費赤字”達到了240億歐元，政府將控制“電費赤字”納入降低財政開支的重要措施。
在此情況下，為了給發(fā)展過熱的新能源行業(yè)降溫、應對債務危機、削減財政赤字，許多歐洲國家被迫調整新能源補貼機制，削減新能源補貼。從2011年開始，包括德國、意大利和西班牙等在內的歐洲新能源裝機大國紛紛采取將上網(wǎng)電價與安裝量掛鉤、設置補貼上限等方式抑制新能源發(fā)電，陸續(xù)推出一系列削減或停止光伏上網(wǎng)電價補貼的政策。補貼機制調整對產業(yè)影響立竿見影，市場迅速由熱轉冷，行業(yè)明顯降溫，從過去的高速增長期進入了平穩(wěn)發(fā)展期。
二、歐洲新能源補貼機制調整的成因
此次歐洲多國調整新能源補貼機制，除了給發(fā)展過熱的新能源行業(yè)降溫、緩解行業(yè)過剩困境、應對債務危機之外，還有其它一些原因，包括平息輿論壓力、促進公平競爭、保護國內企業(yè)等。
1、平息輿論壓力
為發(fā)展新能源，歐洲各國普遍采用“上網(wǎng)電價”的激勵政策，即電力公司以高于常規(guī)的價格收購新能源電能，國家對此部分給予補償，而最終補償金由普通用戶分擔，隨著新能源利用規(guī)模的擴大，財政和普通民眾的負擔越來越重，社會各界對此怨聲載道，此次削減新能源補貼可以緩解輿論壓力。如德國政府對新能源的年度補貼額2013年達180億歐元，為此，2013年平均每戶家庭的全年電費提高100歐元，國民不滿情緒立馬上漲，產業(yè)界也一片反對之聲，很多人擔心成本的提高會打擊企業(yè)的經(jīng)營。德國環(huán)境部也承認了固定價格收購制度的缺點，并表示要從根本上重新討論可再生能源政策。
2、促進公平競爭
由于技術進步和規(guī)模生產，新能源電力成本不斷下降，市場競爭力大幅提高，在此情況下繼續(xù)維持高額財政補貼已不具合理性，既加重了財政負擔，也不利于市場公平競爭。2008年以來，全球太陽能光伏晶硅電池組件的價格下降了80%，其中僅2012年就下降了20%。2008年以來風機價格下降了29%，利用最好的風電機組，在風資源和上網(wǎng)條件較好的地區(qū)，風電的上網(wǎng)電價已經(jīng)可與新建煤電競爭，如澳大利亞風電在沒有補貼的情況下也已經(jīng)可以和新建煤電廠在度電成本上競爭。歐洲五大主要電力市場德國、意大利、法國、西班牙和英國，可望自2014年起陸續(xù)實現(xiàn)大型地面光伏電站的平價上網(wǎng)。
3、保護國內企業(yè)
歐洲國家調整新能源補貼機制，某種程度上可視作一種貿易保護措施，可起到打壓外國產品、保護本國企業(yè)的作用，避免本國補貼被外國企業(yè)享受。經(jīng)過數(shù)年高速發(fā)展，我國已成為新能源設備生產大國，如我國太陽能電池產量占全球的近50%，其中90%以上用于出口。而歐洲作為全球最大的光伏裝機地區(qū)，自然成為我國光伏產品最重要的出口市場。目前中國光伏產品占有歐盟約60%的市場份額。在這種情況下，對光伏發(fā)電的高額補貼實際上有很大一部分流到了中國企業(yè)手中，本國企業(yè)并沒有享受多少補貼。此次歐洲國家調整新能源補貼機制，除了削減新能源補貼外，許多國家新出臺的政策中還帶有不同程度的貿易保護主義色彩，如意大利新政策中明確指出采購的光伏產品若有60%產自歐盟國家，則補助額外增加10%，這些政策無疑將減少對國外產品的需求，擴大對本國產品的需求，客觀上起到保護本國企業(yè)的作用。
三、歐洲新能源補貼機制調整對我國的啟示
從歐洲新能源的發(fā)展歷程看，政策扶持對于行業(yè)發(fā)展還是十分必要的，但隨著規(guī)模效應和技術進步帶來的新能源成本下降，財政補貼應該逐漸減少以至取消。而補貼政策調整應選擇適宜的時機，調整尺度一定要科學、合理、有序。忽冷忽熱、大幅變動都不利于產業(yè)的健康平穩(wěn)發(fā)展，同時應盡量減少對國外市場的過度依賴。
1、政府對新能源產業(yè)的適度扶持還是必要的
新能源產業(yè)是一個依靠政府扶持而成長起來的朝陽產業(yè)，全球各國新能源產業(yè)的發(fā)展均離不開政府的補貼政策。歐洲和北美一些太陽能領先的國家都有明確的太陽能發(fā)電上網(wǎng)電價補貼政策，以鼓勵太陽能發(fā)電的科技研發(fā)、項目開發(fā)和廣泛應用，這些補貼規(guī)定在有些國家已成為法律義務。這些國家通過補貼太陽能發(fā)電成本與常規(guī)上網(wǎng)電價的差額，使技術尚未成熟和開發(fā)運營成本仍然較高的太陽能供電項目能夠有長期穩(wěn)定的合理回報，從而吸引部件、系統(tǒng)和運營商及投資人的積極參與，進而推動整個行業(yè)的持續(xù)發(fā)展。歐洲和北美一些國家均通過立法或合約的形式來保證太陽能發(fā)電項目能夠順利上網(wǎng)。
2、扶持政策應盡量保持平穩(wěn)，調整幅度不宜過大
多年來，歐洲新能源走了一條大起大落的曲折路。過去，歐洲國家制定的新能源電價補貼標準過高，使新能源項目開發(fā)具有了超額利潤，從而造成了行業(yè)發(fā)展過熱。巨額補貼給政府造成了沉重的負擔，當補貼額度超過財政所能承受的上限時，政府又匆忙出臺緊縮補貼或者降價的措施，導致行業(yè)發(fā)展出現(xiàn)大起大落，影響了本國相關產業(yè)的發(fā)展，西班牙、意大利都有過類似教訓。因此，對于一個投入如此之大、影響如此之廣的產業(yè)，扶持政策應盡量保持平穩(wěn)，政策調整的尺度一定要科學、合理、有序，忽冷忽熱、大幅變動都不利于新能源產業(yè)的健康平穩(wěn)發(fā)展。
3、新能源補貼不能一成不變，應建立動態(tài)調整機制
各國政府根據(jù)各自新能源發(fā)電的開發(fā)和運行成本，和一個預定的長期穩(wěn)定的回報率，來確定相對的上網(wǎng)電價補貼。對于不同項目規(guī)模和具體的應用，各國的補貼也會有所不同。并且根據(jù)對新能源發(fā)電成本逐年下降趨勢的預估，各國也制定了每年下調補貼的動態(tài)調整機制。如德國在2004年、2008年曾兩次修訂《可再生能源法》，明確提出要在考慮規(guī)模效應、技術進步等因素的影響后，逐年減少對可再生能源新建項目的上網(wǎng)電價補貼，促進可再生能源市場競爭能力的提高。因此，我國的新能源補貼政策應保持合理規(guī)模，并根據(jù)財政負擔、技術變化等因素科學合理地調整補貼幅度，一旦產業(yè)成熟，能夠實現(xiàn)平價上網(wǎng)，財政補貼應該逐漸減少以至取消。這一方面有利于減輕財政負擔，另一方面，可以促進技術進步，降低生產成本，使其盡快具備市場競爭力。
4、應選擇適宜的政策調整時機
從歐洲各國政府對新能源政策調整的時機和方式來看，有一些教訓要引以為戒。這次歐洲國家補貼政策調整是在面臨著國內外較大反對聲音下進行的，這無疑將給政策調整帶來困難和阻力，同時削弱政策調整的積極效應。如英國上訴法院2012年1月25日宣布，維持英國高級法院此前關于能源與氣候變化部（DECC）對英國上網(wǎng)電價的削減計劃為非法舉動的判決，隨后英國最高法院駁回了政府的上訴，最終裁決在2011年12月12日至2012年3月安裝的太陽能光伏發(fā)電系統(tǒng)都有資格獲取較高的上網(wǎng)電價。補貼政策調整是在政府面臨嚴重債務危機的情況下采取的一種應急措施，有著很大的“不得已而為之”的成分，政府對新能源補貼政策遲早要退出，倘若在市場培育成熟、政府財力充沛之時退出，對相關行業(yè)的影響或可更平穩(wěn)些。
5、新能源產業(yè)發(fā)展不宜過于依賴國外市場
歐洲新能源補貼機制調整雖然可以降低家庭和工業(yè)能源成本，減輕財政壓力，但同時也將阻止政府急需的海外投資進入國內市場，如削減光伏補貼使意大利北部電站項目的內部投資回報率從先前的7%—8%降至2%—3%，造成投資光伏發(fā)電項目毫無利潤可賺，也讓海外投資者“望而卻步”。加上金融危機之中融資難度加大，兩方面因素疊加，使得歐洲新能源需求萎縮，市場明顯降溫。如意大利在2012年4月1日開始執(zhí)行小型光伏系統(tǒng)上網(wǎng)電價補貼削減計劃后，每個星期安裝的光伏系統(tǒng)容量平均僅為2MW，大大低于2011年同期4.8MW的平均安裝量。德國光伏政策調整后，2011年1-5月份的裝機量約為1.08GW，比上年同期下滑37.4%。由于歐洲市場是我國最重要的出口市場，需求降溫馬上波及到我國相關產業(yè)。2012年，我國光伏產品出口在連續(xù)7年增長后首次出現(xiàn)負增長，對歐盟市場出口下跌幅度超過全部市場下跌幅度約12個百分點。國內新能源產業(yè)形勢急轉直下，龍頭企業(yè)無錫尚德宣布破產，行業(yè)面臨產能過剩、利潤滑坡、人員流失的窘境。我國新能源產業(yè)過高的外向度，不利于保障產業(yè)安全，一旦國際市場稍有風吹草動，將對國內相關產業(yè)產生較大沖擊。
四、借鑒歐洲國家經(jīng)驗，調整完善我國新能源補貼機制
與歐洲國家一樣，我國新能源迅速發(fā)展也與國家扶持密不可分。然而，高額補貼不僅使我國中央財政背上了沉重包袱，而且補貼方式、補貼額度、補貼環(huán)節(jié)存在諸多不合理之處，因此，我國應借鑒歐洲國家的經(jīng)驗和教訓，進一步完善補貼政策，提高補貼績效，為加速新能源技術進步、擴大市場、提高競爭力營造良好的政策環(huán)境。
1、根據(jù)財政承受能力合理確定補貼規(guī)模
歐洲國家為應對危機、削減赤字而被迫削減新能源補貼的經(jīng)歷表明，新能源補貼規(guī)模應適度，過高的補貼額度不僅令財政難以承受，而且也不利于促進新能源技術進步。我國也面臨類似問題，實現(xiàn)“十二五”新能源規(guī)劃目標資金保障能力嚴重不足，按照有關規(guī)劃，到2015年，風電將產生電量2000億千瓦時，約需補貼400億元；光伏發(fā)電裝機3500萬千瓦，當年產生電量500億千瓦時，按每千瓦時0.5元計算，需補貼250億元；生物質發(fā)電裝機1300萬千瓦，電量700億千瓦時，需補貼280億元；電網(wǎng)接入還需補貼100億元。預計2015年補貼資金不少于1000億元。按目前每千瓦時8厘錢的補貼水平測算，即使做到應收盡收，2015年仍有500多億的資金缺口。因此，今后鼓勵新能源發(fā)電應適度補貼，防止補貼規(guī)模過大超出可支付能力。
2、建立完善新能源補貼動態(tài)調整機制
通過技術進步不斷降低新能源開發(fā)成本、逐步減少政府補貼、盡量采用市場機制已經(jīng)成為世界范圍內發(fā)展新能源的共識，也是新能源產業(yè)持續(xù)健康發(fā)展需解決的關鍵問題。因此，為了提高有限財政補貼資金的績效，我國應改變過去“高成本高補貼”的成本定價模式，積極推動建立適應新能源發(fā)展的市場機制，通過競爭確定項目開發(fā)業(yè)主和發(fā)現(xiàn)價格，從而形成每千瓦時補貼額度逐年、逐批次降低的機制，推動企業(yè)自發(fā)進行技術創(chuàng)新，不斷降低風電、光伏等新能源電力的成本，促進新能源電力盡快實現(xiàn)平價上網(wǎng)。建議改革現(xiàn)有新能源補貼辦法，今后新上風電、太陽能發(fā)電、生物質能發(fā)電項目，應在補貼資金已經(jīng)明確落實的情況下進行核準，沒有落實補貼的項目不能接入電網(wǎng)。在目前我國新能源補貼資金有限的情況下，尤其應吸取歐洲市場的教訓，避免因為過高的價外補貼造成行業(yè)發(fā)展過熱，從而給政府造成巨大的財政負擔，最終造成行業(yè)發(fā)展的大起大落。
3、新能源補貼重點應向技術研發(fā)環(huán)節(jié)傾斜
與歐洲國家主要通過財稅環(huán)節(jié)扶持新能源發(fā)展的政策相比，我國政府的扶持手段更多、力度更大，包括廉價的土地成本、環(huán)境成本以及財政補貼。但我國的新能源產業(yè)主要是光伏電池、光伏組件、風電機組等設備的制造和生產，因而財政補貼鼓勵的不是技術研發(fā)，而是傳統(tǒng)的制造業(yè)。在這種情況下，補貼越多反而越容易加劇產能過剩。工業(yè)社會以來，任何一項新技術的興起和推廣，都絕非財政補貼的結果。補貼本身并沒有問題，但往哪里補、怎么補值得商榷，尤其應該仔細考慮補貼怎樣用在提升研發(fā)力量、促進技術進步上，這樣才能盡快實現(xiàn)新能源平價上網(wǎng)，為其大規(guī)模應用打下基礎。因此，新能源補貼應明確重點與環(huán)節(jié)，并向技術研發(fā)環(huán)節(jié)傾斜，加大資金、人員方面的投入，加強產學研結合，支持關鍵共性技術研發(fā)，力爭在新能源核心技術領域取得重大進展，提高我國新能源產業(yè)的核心競爭力。
4、加快國內新能源市場開發(fā)與應用
我國新能源產業(yè)過于依賴國際市場不利于保障產業(yè)安全，尤其在目前歐洲新能源市場萎縮、貿易摩擦不斷的嚴峻形勢下，更應加快國內市場的開發(fā)和應用。著力解決新能源大規(guī)模并網(wǎng)發(fā)電等瓶頸問題，加強新能源并網(wǎng)技術研發(fā)，組織并引導行業(yè)加大對儲能技術研發(fā)支持力度，積極推動應用示范項目的開展和產業(yè)化發(fā)展，完善新能源發(fā)電并網(wǎng)的行業(yè)和國家標準。完善促進新能源產業(yè)健康發(fā)展的稅收優(yōu)惠、財政補貼和金融扶持政策，鼓勵大規(guī)模開發(fā)利用新能源，擴大國內市場需求，為新能源電力提供明確穩(wěn)定的市場，通過政府扶持降低企業(yè)進入市場的不確定性，推動國內市場健康快速發(fā)展。
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