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一、關(guān)于對《2019年風(fēng)電、光伏發(fā)電項目建設(shè)有關(guān)事項的通知》（以下簡稱《通知》）的解讀
（一）《通知》的背景和目的是什么？
近年來，我國風(fēng)電、光伏發(fā)電持續(xù)快速發(fā)展，技術(shù)水平不斷提升，成本顯著降低，開發(fā)建設(shè)質(zhì)量和消納利用明顯改善。2019年1月，國家發(fā)展改革委、國家能源局聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于積極推進(jìn)風(fēng)電、光伏發(fā)電無補(bǔ)貼平價上網(wǎng)有關(guān)工作的通知》（發(fā)改能源〔2019〕19號），在具備條件的地區(qū)建設(shè)一批平價上網(wǎng)項目。與此同時，完善需國家補(bǔ)貼的項目競爭配置機(jī)制，減少行業(yè)發(fā)展對國家補(bǔ)貼的依賴。2019年風(fēng)電、光伏發(fā)電總的導(dǎo)向就是堅持穩(wěn)中求進(jìn)總基調(diào)，加快技術(shù)進(jìn)步和補(bǔ)貼強(qiáng)度降低，做好項目建設(shè)與消納能力協(xié)調(diào)，實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。
（二）《通知》的總體要求是什么？
《通知》對2019年度風(fēng)電、光伏發(fā)電項目建設(shè)提出四項總體要求。
一是積極推進(jìn)平價上網(wǎng)項目建設(shè)，在組織開展工作的時間順序上，先開展一批平價上網(wǎng)項目建設(shè)，再開展需國家補(bǔ)貼項目的競爭配置工作。
二是嚴(yán)格規(guī)范補(bǔ)貼項目競爭配置，需要國家補(bǔ)貼的項目均必須經(jīng)過嚴(yán)格規(guī)范的競爭配置方式選擇，而且上網(wǎng)電價是重要競爭條件，優(yōu)先建設(shè)補(bǔ)貼強(qiáng)度低、退坡力度大的項目。
三是全面落實電力送出和消納條件，新增建設(shè)項目必須以電網(wǎng)具備消納能力為前提，避免出現(xiàn)新的棄風(fēng)棄光問題，在同等條件下對平價上網(wǎng)項目優(yōu)先保障電力送出和消納條件。
四是優(yōu)化投資建設(shè)營商環(huán)境，要求省級能源主管部門對申請項目的土地使用等非技術(shù)成本降低的落實情況進(jìn)行核實，并要求派出能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)加強(qiáng)對有關(guān)事項的監(jiān)督。
關(guān)于對《2019年光伏發(fā)電項目建設(shè)工作方案》（以下簡稱《光伏工作方案》）的解讀
（一）《光伏工作方案》出臺背景和起草過程？
近年來，國家能源局認(rèn)真學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平總書記關(guān)于“四個革命、一個合作”能源安全新戰(zhàn)略的重要論述，以及黨的十九大關(guān)于“壯大清潔能源產(chǎn)業(yè)”的戰(zhàn)略部署，積極推動新能源發(fā)展。在國家政策支持和各方共同努力下，光伏發(fā)電應(yīng)用規(guī)模不斷擴(kuò)大，技術(shù)水平明顯提升，成本下降成效顯著。2018年底光伏發(fā)電裝機(jī)規(guī)模達(dá)到1.74億千瓦，年發(fā)電量1775億千瓦時，均居世界首位，在推動能源轉(zhuǎn)型中發(fā)揮了重要作用。但另一方面，光伏發(fā)電迅猛增長也帶來補(bǔ)貼缺口持續(xù)擴(kuò)大、部分地區(qū)棄光限電等問題，需要根據(jù)發(fā)展實際和新形勢新要求，調(diào)整發(fā)展思路，完善發(fā)展政策，既要適應(yīng)能源轉(zhuǎn)型要求進(jìn)一步擴(kuò)大光伏發(fā)電規(guī)模，又要處理好與電網(wǎng)消納和財政補(bǔ)貼的關(guān)系，推動光伏發(fā)電從高速增長向高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)變。
2018年下半年，國家能源局即著手與有關(guān)部門溝通研究2019年光伏建設(shè)政策思路。2019年2月中下旬，分三次組織召開了有企業(yè)，行業(yè)協(xié)會、學(xué)會、商會、專家、媒體、金融機(jī)構(gòu)、投資機(jī)構(gòu)及省級能源主管部門參加的座談會，充分聽取意見，研究完善政策思路。之后又多次召開討論會反復(fù)研究，在此基礎(chǔ)上形成《光伏工作方案》（征求意見稿），于4月12日通過國家能源局門戶網(wǎng)站向社會公開征求意見（4月26日截止），并委托行業(yè)協(xié)會、學(xué)會、商會征求光伏企業(yè)意見。根據(jù)征求意見情況對《光伏工作方案》做了進(jìn)一步修改完善。5月8日國家能源局領(lǐng)導(dǎo)主持召開會議，向企業(yè)、行業(yè)協(xié)會、學(xué)會、商會、地方反饋征求意見情況，為保障政策科學(xué)有效和平穩(wěn)實施奠定了基礎(chǔ)。
（二）《光伏工作方案》的政策考慮、總體思路和建設(shè)機(jī)制是什么？
今年光伏發(fā)展政策的基本考慮是“穩(wěn)、轉(zhuǎn)、改”，穩(wěn)就是穩(wěn)市場穩(wěn)預(yù)期，轉(zhuǎn)就是推動光伏發(fā)電從高速增長向高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)變，改就是改革光伏發(fā)電管理機(jī)制、完善光伏發(fā)電發(fā)展政策。
總體思路是市場導(dǎo)向、競爭配置、以收定支、分類管理、穩(wěn)中求進(jìn)。市場導(dǎo)向就是要落實“放管服”改革要求，能交給市場的就交給市場，必須由政府管理的也要采用市場化的辦法，國家不再安排光伏發(fā)電建設(shè)規(guī)模；競爭配置就是需要國家補(bǔ)貼的光伏發(fā)電項目（除光伏扶貧、戶用光伏外）原則上都要采取競爭配置方式確定項目業(yè)主和電價補(bǔ)貼，國家不再給各省下達(dá)年度建設(shè)規(guī)模；以收定支就是根據(jù)籌資能力確定補(bǔ)貼規(guī)模，按補(bǔ)貼規(guī)模由市場確定需要補(bǔ)貼的光伏發(fā)電建設(shè)規(guī)模；分類管理就是將光伏發(fā)電項目分為不需要國家補(bǔ)貼項目和需要國家補(bǔ)貼項目兩類，并根據(jù)需要國家補(bǔ)貼項目的不同特點和補(bǔ)貼政策，分類組織實施；穩(wěn)中求進(jìn)就是要穩(wěn)市場穩(wěn)預(yù)期，在2018年基礎(chǔ)上保持光伏產(chǎn)業(yè)合理新增規(guī)模，合適發(fā)展速度，促進(jìn)光伏發(fā)電及上游制造業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。
《光伏工作方案》對今后光伏發(fā)電建設(shè)管理在機(jī)制上做了調(diào)整，具體講可以概括為“六個定”，即財政部門定補(bǔ)貼額度、價格部門定價格上限、能源部門定競爭規(guī)則、企業(yè)定補(bǔ)貼強(qiáng)度、市場定建設(shè)規(guī)模、電網(wǎng)定消納能力。
實行這個新機(jī)制后，光伏發(fā)電發(fā)展的市場化導(dǎo)向更明確、補(bǔ)貼退坡信號更清晰、財政補(bǔ)貼和消納能力落實的要求更強(qiáng)化、“放管服”的改革方向更堅定。
（三）《光伏工作方案》的政策定位是什么？對未納入以往國家建設(shè)規(guī)模且已并網(wǎng)的光伏發(fā)電項目如何考慮？
《光伏工作方案》是針對2019年新建光伏發(fā)電項目的，即只有2019年新建的需要國家補(bǔ)貼的光伏發(fā)電項目（除光伏扶貧、戶用光伏外）才可以參與補(bǔ)貼競價，其中《光伏工作方案》印發(fā)前已并網(wǎng)的本年度新建項目須提供電網(wǎng)企業(yè)出具的并網(wǎng)時間證明。
近年來光伏發(fā)電發(fā)展迅速，一些省份為了支持地方光伏發(fā)電發(fā)展、推動能源轉(zhuǎn)型，在國家下達(dá)規(guī)模之外自行安排了一些項目。從前期統(tǒng)計梳理的情況來看，這類項目總量還不小。按照國家相關(guān)政策，未納入國家建設(shè)規(guī)模的項目不納入國家補(bǔ)貼范圍。如果允許這類項目參與2019年補(bǔ)貼競價，勢必會擠占今年新建項目規(guī)模，進(jìn)而影響上游制造產(chǎn)能合理釋放，同時今年安排的30億元補(bǔ)貼目的是支持本年度光伏發(fā)電新建項目，保障光伏發(fā)電及上游制造業(yè)保持合理新增規(guī)模，合適發(fā)展速度?；谏鲜隹紤]，《光伏工作方案》明確今年參與補(bǔ)貼競價的范圍是2019年新建項目。鑒于未納入以往國家建設(shè)規(guī)模且已并網(wǎng)的光伏發(fā)電項目已經(jīng)形成一定規(guī)模且對能源轉(zhuǎn)型發(fā)揮了積極作用，存在這類項目的省份要根據(jù)本省實際積極采取措施妥善解決，國家能源局也將會同有關(guān)部門在研究相關(guān)政策時統(tǒng)籌考慮，通過轉(zhuǎn)為平價上網(wǎng)項目、綠證交易等措施逐步解決。
（四）需要國家補(bǔ)貼的光伏發(fā)電項目組織實施的工作機(jī)制是什么？
鑒于光伏扶貧項目國家有專門政策規(guī)定，戶用光伏項目實行切塊管理，因此《光伏工作方案》明確除光伏扶貧、戶用光伏外，其余需要國家補(bǔ)貼的光伏發(fā)電項目原則上均由地方通過競爭配置方式組織項目、國家通過競價排序確定補(bǔ)貼名單。具體工作機(jī)制為：
1. 省級能源主管部門負(fù)責(zé)競爭配置項目的組織實施，按照《光伏工作方案》要求，嚴(yán)格規(guī)范操作，及時組織本省擬參與全國補(bǔ)貼競價項目，按時向國家能源局報送擬申報補(bǔ)貼項目的有關(guān)信息。需要說明的是，對于業(yè)主在自有產(chǎn)權(quán)建筑物或場地自建光伏發(fā)電項目，以及工商業(yè)屋頂光伏和企業(yè)已開展前期工作且經(jīng)地方政府確認(rèn)的項目，根據(jù)《光伏工作方案》意見，可不進(jìn)行項目業(yè)主競爭配置，通過省級能源主管部門直接申報國家補(bǔ)貼競價。這樣做，既體現(xiàn)了對業(yè)主在自有產(chǎn)權(quán)建筑物或場地自建光伏發(fā)電項目的支持，也保障了已開展前期工作項目業(yè)主的合理權(quán)益。
2. 國家能源局主要負(fù)責(zé)對各地申報的補(bǔ)貼競價項目按《光伏工作方案》確定的規(guī)則進(jìn)行全國競價排序，確定納入國家補(bǔ)貼范圍項目名單。
3. 為加強(qiáng)對今年光伏發(fā)電建設(shè)工作的監(jiān)管，保證公平公正、規(guī)范開展相關(guān)工作，《光伏工作方案》要求國家能源局派出監(jiān)管機(jī)構(gòu)需提前介入和參與消納能力論證、競爭配置工作方案制定等工作，加強(qiáng)對監(jiān)管區(qū)域電網(wǎng)消納能力論證、項目競爭配置、電網(wǎng)送出落實、項目并網(wǎng)和消納等事項的監(jiān)管。
（五）補(bǔ)貼競價項目申報需具備什么條件？
企業(yè)申報競價補(bǔ)貼項目需具備以下條件。
一是項目必須是2019年新建項目，其中《光伏工作方案》發(fā)布前已并網(wǎng)的本年度新建項目須提供電網(wǎng)企業(yè)出具的并網(wǎng)時間證明。
二是項目所在地符合市場環(huán)境監(jiān)測管理要求，項目具備接入和消納條件。普通光伏項目需按單個項目提供接網(wǎng)消納支持性文件，工商業(yè)分布式光伏項目只需提供所在地市或省份的電網(wǎng)企業(yè)針對多個分布式項目（或新增分布式項目裝機(jī)總量）統(tǒng)一出具的接網(wǎng)消納文件。
三是項目具備土地（場地）建設(shè)條件，需提供土地（場地）落實的支持文件。
此外，由于競爭配置原則上一年組織一次，企業(yè)需要按照地方競爭配置工作方案及信息上報時間、內(nèi)容要求等，及時準(zhǔn)確向地方能源主管部門上報信息。
（六）為什么把工商業(yè)分布式項目和普通電站統(tǒng)一競價？
將需要國家補(bǔ)貼的新建光伏發(fā)電項目統(tǒng)一競價，通過市場手段充分競爭，符合產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向和深化“放管服”改革要求。一方面近年來工商業(yè)分布式光伏發(fā)展迅速，市場規(guī)模和占比持續(xù)提高，從成本和競價能力看，已經(jīng)具備了和普通電站競爭的實力和條件。另一方面把工商業(yè)分布式項目和普通電站統(tǒng)一競價，由市場競爭確定規(guī)模份額，避免了對工商業(yè)分布式和普通電站人為進(jìn)行資金切塊分配，更加公平合理。
（七）國家是否出臺統(tǒng)一的項目競爭配置辦法，具體有何考慮？
為了規(guī)范地方競爭配置工作，《光伏工作方案》對地方競爭配置提出了原則要求，明確了主要的競爭要素，即競爭配置工作方案要明確技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境保護(hù)、安全質(zhì)量、建設(shè)條件等要求，堅持公開、公平、公正原則，保障充分合理競爭，嚴(yán)禁限價競爭或變相設(shè)置中標(biāo)底線價格，各地在競爭配置中要認(rèn)真落實。同時考慮各地情況千差萬別，為使競爭配置方案更加符合各地實際，《光伏工作方案》明確由各省根據(jù)各自實際按本通知要求制定適合本省的競爭配置工作方案，國家不出臺統(tǒng)一的競爭配置辦法。這樣既保證了競爭配置總的原則和方向統(tǒng)一，又給各省一定的靈活性。此外，各省組織的項目后續(xù)還要參加全國統(tǒng)一競價排序，這對各省做好競爭配置工作也是一種把關(guān)和監(jiān)督，有利于確保工作質(zhì)量，提高工作效率。
（八）上網(wǎng)電價修正規(guī)則是如何考慮的？
《光伏工作方案》明確，國家能源局根據(jù)修正后的上網(wǎng)電價報價由低到高遴選納入補(bǔ)貼范圍的項目，其核心是在國家財政主管部門確定的2019年補(bǔ)貼資金預(yù)算總額下，優(yōu)先支持電價退坡力度大的項目，以加速補(bǔ)貼退坡，擴(kuò)大市場規(guī)模。對于不同資源區(qū)、不同類別項目申報電價進(jìn)行修正，主要是考慮資源條件和建設(shè)成本等差異，通過電價修正使得各地各類項目具有可比性，具備在全國統(tǒng)一競價排序的條件，同時也避免了對不同資源區(qū)、不同類別項目進(jìn)行補(bǔ)貼資金切塊分配。
按照修正后電價進(jìn)行排序遴選，機(jī)制上與2019年光伏電價政策是銜接的，且電價補(bǔ)貼退坡力度大的項目靠前排序，也符合光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求和降成本、去補(bǔ)貼方向。政策制定過程中，也研究過按補(bǔ)貼強(qiáng)度由低到高進(jìn)行排序遴選，但從目前情況來看，各省燃煤標(biāo)桿電價不一，甘肅、新疆、內(nèi)蒙、寧夏等中西部自然資源條件較好的欠發(fā)達(dá)地區(qū)燃煤標(biāo)桿電價普遍偏低，所以綜合考慮與現(xiàn)行電價機(jī)制銜接、已形成的產(chǎn)業(yè)布局、資源開發(fā)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展等因素后，沒有采用這種辦法。
（九）補(bǔ)貼競價項目電價補(bǔ)貼如何計算？
在全國排序累計補(bǔ)貼總額時，先按“度電補(bǔ)貼強(qiáng)度×裝機(jī)容量×年利用小時數(shù)”計算各項目年補(bǔ)貼額，然后逐個項目累加計算總額。對于年利用小時數(shù)，有保障小時的按保障小時計算；未規(guī)定保障小時的，按II類地區(qū)1300、III類地區(qū)1100基礎(chǔ)小時計算。需要說明的是，這個小時數(shù)只是為全國補(bǔ)貼競價排序時計算補(bǔ)貼總額用，項目實際運(yùn)營時按照實際上網(wǎng)電量（普通電站和全額上網(wǎng)模式分布式）或全電量（“自發(fā)自用、余電上網(wǎng)”分布式）獲得補(bǔ)貼。
（十）戶用光伏350萬千瓦規(guī)模是如何考慮的？文件發(fā)布前（含2018年）建成并網(wǎng)、未納入國家補(bǔ)貼的戶用光伏適用什么政策？
為支持戶用光伏發(fā)展，綜合考慮財政補(bǔ)貼預(yù)算總額、戶用光伏補(bǔ)貼強(qiáng)度以及2018年結(jié)轉(zhuǎn)項目等因素，同時兼顧戶用光伏和補(bǔ)貼競價項目關(guān)系，參考近幾年戶用光伏的實際發(fā)展情況以及2019年安排一個月時間的建設(shè)緩沖期，經(jīng)研究并商有關(guān)各方，最終確定2019年納入國家補(bǔ)貼規(guī)模的新建戶用光伏350萬千瓦，對應(yīng)補(bǔ)貼預(yù)算7.5億元。
對文件發(fā)布前（含2018年）建成并網(wǎng)、未納入國家補(bǔ)貼的戶用光伏項目，《光伏工作方案》明確可按規(guī)定向所在地電網(wǎng)企業(yè)申報，經(jīng)當(dāng)?shù)貍浒笝C(jī)關(guān)和電網(wǎng)企業(yè)聯(lián)合審核確認(rèn)后，納入2019年財政補(bǔ)貼規(guī)模，執(zhí)行《國家發(fā)展改革委關(guān)于完善光伏發(fā)電上網(wǎng)電價機(jī)制有關(guān)問題的通知》（發(fā)改價格〔2019〕761號）。
（十一）如何保障列入補(bǔ)貼范圍項目能夠落實實施？
列入補(bǔ)貼范圍項目按期落實實施是保障今年光伏發(fā)電實現(xiàn)“穩(wěn)中求進(jìn)”發(fā)展目標(biāo)的重要條件。為保障列入補(bǔ)貼范圍項目能夠落實實施，《光伏工作方案》提出了明確要求。
一是明確項目申報前置條件，設(shè)定合理申報門檻。一方面，為保證列入補(bǔ)貼范圍項目按期建成并網(wǎng)，門檻不能過低；另一方面為保證項目補(bǔ)貼競價的充分性，門檻也不能太高。據(jù)此，《光伏工作方案》規(guī)定普通光伏項目、工商業(yè)分布式光伏項目需提供申報項目接網(wǎng)消納條件、土地（場地）落實情況支持性文件。普通光伏項目需按單個項目提供接網(wǎng)消納支持性文件，工商業(yè)分布式光伏項目只需提供所在地市或省份的電網(wǎng)企業(yè)針對多個分布式項目（或新增分布式項目裝機(jī)總量）統(tǒng)一出具的接網(wǎng)消納文件。
二是明確建設(shè)期限。對逾期未建成并網(wǎng)項目，每逾期一個季度并網(wǎng)電價補(bǔ)貼降低0.01元/千瓦時，在申報投產(chǎn)所在季度后兩個季度內(nèi)仍未建成并網(wǎng)的，取消項目補(bǔ)貼資格。
三是加強(qiáng)事中事后監(jiān)管。將各省列入國家補(bǔ)貼范圍光伏發(fā)電項目逾期未建成并網(wǎng)情況作為光伏發(fā)電市場環(huán)境監(jiān)測評價和下一年度申報的重要因素。此外，各省在制定本地區(qū)域統(tǒng)一的競爭性配置資源工作方案時，應(yīng)結(jié)合各自實際情況制定保障項目順利實施的具體要求。
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