編者按：此次的光伏新政充分考慮了各方意見，也有許多亮點，得到了光伏業(yè)內(nèi)的肯定與支持，雖然目前在補貼資金分配、競價方式、戶用管理等方面仍有許多細則需要完善，但我們始終相信國家發(fā)展光伏的決心，相信最終的政策應該會更符合各方利益和利于行業(yè)健康發(fā)展。
2018年光伏531新政、民營企業(yè)座談會后，光伏行業(yè)政策基調(diào)一直懸而未決，尤其是裝機規(guī)模、電價政策兩項核心指標遲遲未能明確，國內(nèi)光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展進入政策真空期，整個光伏行業(yè)都在期待2019年光伏政策的出臺。
為了推進光伏政策的盡快出臺，同時保障政策充分考慮到各方意見，春節(jié)后，國家發(fā)改委價格司和國家能源局組織了密集的政策討論會議，2019年光伏政策呼之欲出。針對這幾次座談會所透露出來的政策風向，大家看這篇就夠了!
近期會議：
2019年2月18日下午，國家能源局組織了20家企業(yè)討論光伏項目的管理辦法。
2019年2月19日上午，國家發(fā)改委價格司組織了15家企業(yè)討論光伏項目的定價方案。
2019年2月19日下午，國家能源局組織了業(yè)內(nèi)專家、行業(yè)協(xié)會、金融機構(gòu)、證券公司、新聞媒體再次就光伏項目的管理辦法進行討論。
2019年2月22日下午，國家能源局還將組織各省能源局就光伏項目的管理辦法進行討論。
政策基本思路和方向
國家能源局新能源和可再生能源司副司長李創(chuàng)軍表示，目前政策的四個基本思路已經(jīng)確定：
一是堅持市場導向，能交給市場的都交給市場，市場解決不了的、需要政府調(diào)節(jié)的也要使用市場化手段;
二是要競爭配置，享受補貼的要競爭配置，堅持電價競爭機制，各省指標規(guī)模的配置也要使用競爭的手段;
三是分類施策，針對不同類型項目實施不同政策，比如將新老項目分類，目前特高壓外送通道規(guī)模已經(jīng)確定，示范基地張家口先前的政策依舊有效;
四是要穩(wěn)中求進，今年的建設規(guī)模不會低于2018年，在穩(wěn)定的基礎(chǔ)上要有所增長，保證產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。
在這一基礎(chǔ)思路下，遵循六個“定”，同時，要統(tǒng)籌好三個關(guān)系：
六個“定”：財政部定補貼盤子、發(fā)改委定價格上限、能源局定競爭規(guī)則、企業(yè)定補貼強度、市場定建設規(guī)模、電網(wǎng)定消納上限。
三個關(guān)系：和電網(wǎng)消納能力的關(guān)系;和能源轉(zhuǎn)型目標(化石能源消費占比目標)的關(guān)系;和財政補貼實力的關(guān)系。
2019年的光伏發(fā)電政策明確三個信號：
一是要穩(wěn)，穩(wěn)市場穩(wěn)預期;
二是要轉(zhuǎn)，從規(guī)模擴張到提質(zhì)增效，發(fā)展重點和方式都要有所轉(zhuǎn)變;
三是要改，改變資源配置模式、補貼管理機制、行業(yè)發(fā)展管理模式。
補貼標準基本確定
經(jīng)過幾輪的討論，2019年光伏補貼標準已經(jīng)基本確定:
1.普通電站
2019年第一季度三類資源區(qū)納入國家財政補貼范圍的新增地面光伏電站上限價格分別調(diào)整為0.4、0.45、0.55元/千瓦時，從第三季度起，上述招標上限價格每季度降低1分/千瓦時，對于地面光伏電站延期并網(wǎng)的，延期一個季度并網(wǎng)，上網(wǎng)電價下降1分錢，延期二個季度及以上，則每季度在中標價格基礎(chǔ)上降低5%。
2.光伏扶貧電站
納入國家可再生能源電價附加資金補助目錄的村級光伏扶貧電站(含聯(lián)村電站)對應的三類資源區(qū)上網(wǎng)電價分別繼續(xù)按照每千瓦時0.65元，0.75元，0.85元執(zhí)行，光伏扶貧項目上網(wǎng)電價不退坡。
3.工商業(yè)分布式光伏電站
2019年第一季度并網(wǎng)投運的，采用“自發(fā)自用、余電上網(wǎng)”模式的工商業(yè)分布式光伏發(fā)電項目，全發(fā)電量補貼標準即招標上限調(diào)整為0.1元/千瓦時，自第三季度起，上述補貼標準每季度降低1分/千瓦時;采用全額上網(wǎng)模式的工商業(yè)分布式光伏項目，按所在資源區(qū)地面光伏電站招標上限價格執(zhí)行。
由于國家主管部門采取補貼競價方式配置工商業(yè)分布式光伏發(fā)電項目，故上述補貼標準為招標上限價格。
4.戶用分布式光伏電站
2019年1月1日起并網(wǎng)投運的采用“自發(fā)自用、余量上網(wǎng)”模式和“全額上網(wǎng)”模式的戶用分布式光伏全發(fā)電量補貼標準調(diào)整為0.18元/千瓦時，年內(nèi)不退坡，補貼標準按年度進行調(diào)整。
政策亮點
1、補貼規(guī)模根據(jù)財政補貼額度來定
2019年光伏政策的總體目標是堅持穩(wěn)中求進總基調(diào)，充分發(fā)揮市場機制的決定性作用，保持光伏產(chǎn)業(yè)合理的發(fā)展規(guī)模和發(fā)展節(jié)奏，推動光伏產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。
2019年的光伏發(fā)電建設將采取“量入為出”的方式，以補貼額定裝機量。按照財政部下放補貼規(guī)模的初步意向30億元和國家發(fā)展改革委關(guān)于2019年光伏電價政策征求意見中的最高電價上限，補貼所能支持的建設規(guī)模約為2000-2300萬千瓦，再加上今年將并網(wǎng)的150萬千瓦技術(shù)領(lǐng)跑項目，150萬千瓦的對于建設速度快、實施效果好的領(lǐng)跑基地所在地的獎勵規(guī)模，以及光伏扶貧、特高壓配套、原有未建成項目等，按最保守估算，2019年光伏裝機規(guī)模將達到4500萬千瓦以上。
2、補貼指標通過競價獲得
國內(nèi)光伏行業(yè)規(guī)?；l(fā)展自2012年開始，一直延續(xù)行政分配資源模式，政府在指標管理、電價制定、補貼發(fā)放中起到重要作用。本次征求意見稿創(chuàng)新性提出了“補貼競價”方式，明確除光伏扶貧、戶用光伏外，其余需要國家補貼的光伏發(fā)電項目原則上均由市場機制確定項目和實行補貼競價。
具體來說，由地方組織補貼競價招標，并確定項目業(yè)主、預期投產(chǎn)時間和預期上網(wǎng)電價，審核匯總后向國家能源局報送相關(guān)信息，國家能源局根據(jù)申報補貼項目上網(wǎng)電價報價(以厘為最小報價單位)較招標上限電價下降額，由高到低排序確定納入補貼范圍的項目，直至入選項目補貼總額達到國家確定的當年新增項目補貼總額限額為止。
同時，明確了項目建設期限，列入國家補貼范圍的光伏發(fā)電項目，應在申報的預計投產(chǎn)時間所在的季度末之前建成并網(wǎng)，逾期未建成并網(wǎng)的，按國家電價政策實行電價和補貼同等幅度退破。在申報投產(chǎn)所在季度后兩個季度內(nèi)仍未建成并網(wǎng)的，視為自動放棄，取消項目補貼資格。
3、戶用光伏單獨管理，采取固定補貼模式
座談會將戶用光伏作為單獨分類，給予單獨規(guī)模，對其年度裝機總量進行管理，并實施固定補貼。
新建項目依法依規(guī)辦理備案，年度裝機總量內(nèi)的項目，已建成并網(wǎng)時間作為補貼計算起點，執(zhí)行度電補貼標準(擬0.18元)。
文件發(fā)布前已經(jīng)并網(wǎng)的項目，即日起由電網(wǎng)和備案機關(guān)聯(lián)合審定，按照審定時點，享受該時間的補貼政策。(由此解決2018年下半年的項目。)
國家能源局發(fā)布支持的戶用裝機總量，每月10日前省級電網(wǎng)公司對外公布上月新增并網(wǎng)(含已建成并網(wǎng))的項目信息，每月15日前向能源局報送信息。當超過年度裝機總量時，當月最后一天為本年度可享受國家補貼政策的截止日期。
這意味著，戶用光伏有一個月補貼緩沖期。
4、五類項目分類施策
需要國家補貼的光伏電項目，分成光伏扶貧項目、戶用光伏、普通光伏電站、工商業(yè)分布式光伏項目、國家組織實施的專項工程或示范項目五個類別。對這五類項目，根據(jù)財政部確定的年度新增項目補貼總額，按照分類施策和市場競爭原則組織建設。
1)光伏扶貧項目
光伏扶貧按相關(guān)國家政策實施;戶用光伏確定年度補貼規(guī)模，按照固定補貼標準進行單獨管理，不競價。
2)戶用光伏(要求為業(yè)主自建的戶用自然人分布式光伏項目)
根據(jù)切塊的補貼額度，確定的補貼電價，不參與招標競價，全年補貼價格不變。
3)工商業(yè)分布式項目(容量小于6MW戶用光伏以外的各類分布式)
招標競價，根據(jù)一定補貼總額度(尚未確定)確定入圍補貼項目名單。
4)普通光伏電站(裝機容量超過6MW的所有項目)
招標競價，根據(jù)一定補貼總額度(尚未確定)確定入圍補貼項目名單。
5)國家實施的專項工程或示范項目(包括國家明確建設規(guī)模的示范省、區(qū)、城市內(nèi)的光伏項目，以及跨省跨區(qū)輸電通道配套光伏項目等)
國家明確得跨省跨區(qū)輸電通道配套光伏項目，在文件發(fā)布前已按相關(guān)規(guī)定競爭招標確定項目業(yè)主和明確上網(wǎng)電價的，繼續(xù)執(zhí)行原有政策;領(lǐng)跑基地、示范基地等單獨競爭招標的項目不進行補貼申報競爭排序，執(zhí)行各項目招標確定的上網(wǎng)電價和相應補貼標準。
待解問題
上述政策風向已經(jīng)基本涉及了業(yè)內(nèi)人士關(guān)心的大部分問題，但仍然存在一些具體的問題討論熱烈等待解決。
1、關(guān)于2019年建設總規(guī)模和切塊管理問題?
對于如何保障2019年市場規(guī)模穩(wěn)中求進?如何切塊?切塊規(guī)模?切塊流程?戶用盤子多大?工商業(yè)要不要單獨管理不參與招標競價?在2019年大約30億政府型基金財政的實力下如何以收定支，以金額定足用足規(guī)模?提出的扶貧、戶用、工商業(yè)、領(lǐng)跑者、國家示范項目之外，采用招標消化的地面電站規(guī)模后，再繼續(xù)回補分布式的動態(tài)規(guī)模管理辦法?這些都正在進一步研究，行業(yè)協(xié)會學會也在進行支持研究，提供方案，盡快形成方向和思路的共識。
2、對于工商業(yè)分布式項目，是否要參與招標競價?
對于工商業(yè)分布式項目存在著數(shù)量多、容量小、各地電價差異大、復雜程度高、后續(xù)還會與隔墻售電銜接等特點，要不要如戶用一樣切塊單獨管理，不參與招標競價?如果切塊是多大等問題成為幾次征求意見的討論焦點，尚無共識，后續(xù)研究明確。
3、今年第一輪招標啟動時間和后續(xù)電價退坡和建設周期問題?
根據(jù)目前的進展，最遲大約3月底新政出臺，第一輪招標大約4-5月進行，那么按照季度退坡的執(zhí)行也將相應推遲(二季度招標開始尚未開工就已經(jīng)退坡不合理)，根據(jù)建議今年的季度電價退坡將于第三季度開始，也就是說今年將會有兩輪退坡。
根據(jù)最近的意見征集，提出“后半年集合競標項目，留給業(yè)主的建設時間不多，今年年底前如不能按時完成，到2020年第一季度并網(wǎng)的，延期的第一季度仍按照一分錢退坡，多一個季度平緩過度，2020年第二季度才按照逾期懲罰措施執(zhí)行”也得到了主管部門的初步認可，具體采納見后續(xù)政策。
4、領(lǐng)跑者項目還繼續(xù)實施嗎?
所有補貼項目都通過競價獲取指標之后，領(lǐng)跑者項目面臨尷尬。根據(jù)去年能源局相關(guān)負責人的說法，第四批領(lǐng)跑者項目的實施早已在醞釀。但是如果所有的補貼項目都通過競價獲取指標，那這些補貼項目與領(lǐng)跑者項目又有何區(qū)別?領(lǐng)跑者項目的“領(lǐng)跑”該如何體現(xiàn)?筆者認為，補貼項目通過競價獲取指標之后，應用領(lǐng)跑者項目已經(jīng)沒有存在的必要，可以取消。而技術(shù)領(lǐng)跑者主要針對的是新興技術(shù)，卻大有可為。具體會如何安排，還需要后期政策明朗。
業(yè)界評論
此次光伏新政意見稿體現(xiàn)了穩(wěn)中求進的思路，值得期待，如能順利實施，今年光伏裝機量將超2018年，并認為此次意見稿有以下優(yōu)勢：以補貼額度定裝機規(guī)模將改變項目遲遲得不到補貼的窘?jīng)r;對戶用項目給予單獨指標、固定補貼的充分考慮到了該類項目的民生性質(zhì);通過競價有利于降低補貼強度從而增加市場容量;競價全國排名可避免暗箱操作有利于降低項目非技術(shù)成本;工商業(yè)分布式和集中式電站同臺競價可實現(xiàn)市場與資源平衡發(fā)展。
——中國光伏行業(yè)協(xié)會
這是我見過的最市場化、最合理、最不可能失控的補貼制度體系。若這一制度體系早一些實施，我們的光伏補貼規(guī)模就不會失控般的擴大，企業(yè)的應收補貼也不會被拖欠那么久。在補貼總量恒定的情況下，國內(nèi)裝機總量會隨著光伏電站成本下滑而穩(wěn)步上升，產(chǎn)業(yè)將因此處于穩(wěn)定健康的發(fā)展狀態(tài)中。不過由于政策延遲、存量競價和戶用項目納入總補貼額度管理等因素，2019年的總光伏裝機量不容樂觀，即便考慮去年底結(jié)轉(zhuǎn)過來的5GW項目，總數(shù)依然會小于30GW。
——進化論基金產(chǎn)業(yè)研究員
此次以補貼額定裝機量的“量入為出”方式，是光伏發(fā)電建設管理工作的重大機制創(chuàng)新，而三部委多次協(xié)調(diào)聯(lián)動則打破了以往“各自為政”導致補貼總量和裝機規(guī)模脫節(jié)的情況，將利好行業(yè)的健康平穩(wěn)發(fā)展。
——業(yè)內(nèi)某媒體
此次政策意見稿對項目分類過細，或并不利于順暢管理，可能還將同時給能源管理部門、電網(wǎng)和光伏企業(yè)帶來新的“非技術(shù)成本”。
——某業(yè)內(nèi)人士
意見稿將需要國家補貼項目統(tǒng)一競價排序的方式，符合經(jīng)濟學里邊際效益最大化原理，即適宜光伏建設的地區(qū)優(yōu)先發(fā)展，最大限度降低了度電補貼的同時，裝機規(guī)模也將實現(xiàn)最優(yōu)化。
——某行業(yè)分析師
政策變化下行業(yè)趨勢
1、補貼退坡，光伏行業(yè)“搶核準、搶并網(wǎng)”
按照新的政策安排，參與競價的普通光伏電站、工商業(yè)分布式光伏項目而言，通過競價在全國范圍內(nèi)參與指標的分配。無補貼、低補貼或降價格幅度大的光伏發(fā)電項目優(yōu)先獲得開發(fā)指標，降價以光伏標桿電價上限為基準;在平價上網(wǎng)到來之前，預計光伏標桿電價將不斷下調(diào)，直至平價上網(wǎng)。
在2021年光伏平價上網(wǎng)之前，在標桿電價下調(diào)過程中，后期建設光伏項目收益則低于當前光伏電站。為確保獲得指標的項目加速并網(wǎng)，避免資源圈占行為，國家能源管理部門嚴格項目并網(wǎng)管理，逾期并網(wǎng)的項目將面臨電價退坡、指標取消的風險(逾期兩個季度未并網(wǎng)項目自動取消補貼資格)。受此影響，在光伏逐步邁向平價上網(wǎng)的過程中，將伴隨光伏項目搶裝的過程。
2、新增光伏發(fā)電項目將向優(yōu)質(zhì)地區(qū)轉(zhuǎn)移
基于此，光伏開發(fā)的節(jié)奏預計將加快，開發(fā)商將積極布局光照資源好、并網(wǎng)消納條件佳、上網(wǎng)電價高的區(qū)域的項目開發(fā)。從政策導向上看，希望國家財政補貼向光照資源好、開發(fā)成本低、國家財政補貼需求少、地方政府有財力支持的地區(qū)傾斜。
3、系統(tǒng)成本及非技術(shù)成本有望進一步下降
光伏競價模式將倒逼全產(chǎn)業(yè)鏈技術(shù)進步、降本增效，有利于加速光伏平價上網(wǎng)。從531新政出臺至今，光伏組件成本及價格均出現(xiàn)30%左右的幅度下滑。此外，附加在光伏電站之上的非技術(shù)成本隨著光伏補貼退坡減少而降低，這部分成本包括土地費用、資源費、路條費等。
4、光伏產(chǎn)業(yè)鏈景氣度進一步提升
日本、印度、美國等國外光伏市場仍處于穩(wěn)定增長態(tài)勢，為國內(nèi)企業(yè)全球布局創(chuàng)造了條件。同期，受531影響，部分產(chǎn)能出清，在國內(nèi)市場需求放量刺激下，2019年以來光伏產(chǎn)業(yè)鏈價格出現(xiàn)上漲，并保持堅挺，光伏行業(yè)在一季度呈現(xiàn)淡季不淡的格局。在政策變化和需求驅(qū)動下，光伏行業(yè)景氣度將進一步提升。
企業(yè)應如何應對
中國新能源電力投融資聯(lián)盟秘書長彭澎認為，開發(fā)企業(yè)作為上場競爭的運動員，練好內(nèi)功，也就是成本控制能力是第一位。過去部分開發(fā)企業(yè)在省里資源運作能力強，不競價的情況更有優(yōu)勢。這種優(yōu)勢在新政策下將進一步削弱，開發(fā)企業(yè)需要通過幾個方面來實現(xiàn)度電成本下降。
一，提高技術(shù)實力，包括發(fā)電設備的配置。例如多大比例的跟蹤支架，是否使用一些膜技術(shù)來降低低電成本;
二，提高融資能力。無論是建設期的融資還是經(jīng)營期的融資，都需要降低融資成本。很多企業(yè)認為EPC墊資建設期，那么建設期融資就不關(guān)注了，但是EPC的成本都將計入到建設成本中，因此EPC的融資成本能夠降低，也對降低整個項目成本有幫助。
三，報項目要量力而行。上文也已提到，各省會加強并網(wǎng)的監(jiān)督，現(xiàn)在國家政策未最后敲定如何懲罰報了項目而退出的企業(yè)，但對企業(yè)還是有些負面影響，所以希望企業(yè)量力而行。
四，企業(yè)在報價時應充分考慮組件供應等波動因素，注意并網(wǎng)時間。這次采購周期將比較接近，很有可能造成設備價格波動，與其強上項目，不如等待平價項目模式成熟。光伏開發(fā)暴利時代已經(jīng)結(jié)束，未來就是穩(wěn)定收益，如果平價能符合企業(yè)的收益率，還是平價項目自主性、可操作性更強一點。
小結(jié)
近幾次會議討論的內(nèi)容，已經(jīng)可以充分反映出未來光伏政策的方向，我們也可以看出，此次的光伏新政充分考慮了各方意見，也有許多亮點，得到了光伏業(yè)內(nèi)的肯定與支持，雖然目前在補貼資金分配、競價方式、戶用管理等方面仍有許多細則需要完善，但我們始終相信國家發(fā)展光伏的決心，相信最終的政策應該會更符合各方利益和利于行業(yè)健康發(fā)展，我們一起期待吧!
原標題：關(guān)于2019年光伏政策風向,看這篇就夠了!
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