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編者按：2月18日下午，國(guó)家能源局舉行座談會(huì)，這次座談會(huì)讓悲觀情緒籠罩的光伏行業(yè)如沐春風(fēng)，業(yè)界普遍給予較高的評(píng)價(jià)。這次征求意見(jiàn)明確，由各項(xiàng)目單位申報(bào)度電補(bǔ)貼金額，各省能源局組織匯總，報(bào)送國(guó)家能源局，由國(guó)家能源局統(tǒng)一排序，統(tǒng)籌確定。

2月18日下午，國(guó)家能源局舉行座談會(huì)，召集相關(guān)企業(yè)、地方政府、行業(yè)協(xié)會(huì)和金融機(jī)構(gòu)就2019年光伏發(fā)電建設(shè)管理工作征求意見(jiàn)。隨即自媒體廣泛傳播意見(jiàn)內(nèi)容，市場(chǎng)積極響應(yīng)，光伏相關(guān)上市公司全線飄紅。

征求意見(jiàn)的亮點(diǎn)包括：財(cái)政部定補(bǔ)貼總額“量入為出”;國(guó)家發(fā)改委定補(bǔ)貼上限，不得突破;國(guó)家能源局定競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則，公開(kāi)公平公正;企業(yè)定補(bǔ)貼強(qiáng)度，良幣淘汰劣幣;市場(chǎng)定建設(shè)規(guī)模，不再計(jì)劃指標(biāo)。

另外，具體辦法中還有六個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)，一是明確將光伏項(xiàng)目分為需要國(guó)家補(bǔ)貼和不需要國(guó)家補(bǔ)貼項(xiàng)目，無(wú)需補(bǔ)貼項(xiàng)目完全放開(kāi)，不限規(guī)模;二是解決去年戶用光伏“5*31政策”遺留問(wèn)題;三是明確項(xiàng)目建設(shè)期限，延后兩個(gè)季度還未建成者，取消補(bǔ)貼資格;四是項(xiàng)目招標(biāo)由各省組織，由國(guó)家能源局統(tǒng)一排序，統(tǒng)籌確定;五是除扶貧、戶用和原已批準(zhǔn)的特殊項(xiàng)目外，分布式和地面電站全部采用競(jìng)價(jià)方式獲取補(bǔ)貼指標(biāo)。通俗來(lái)講，就是誰(shuí)要的補(bǔ)貼少，誰(shuí)就能優(yōu)先獲得裝機(jī)容量，直至補(bǔ)貼分配完畢;六是首次將戶用光伏單列并給予單獨(dú)指標(biāo)，實(shí)施固定補(bǔ)貼。

這次座談會(huì)讓悲觀情緒籠罩的光伏行業(yè)如沐春風(fēng)，業(yè)界普遍給予較高的評(píng)價(jià)。如何讓政策發(fā)揮更大的效應(yīng)，筆者就實(shí)施辦法中的相關(guān)問(wèn)題提出三點(diǎn)政策建議。

發(fā)揮地方政府積極性

這次征求意見(jiàn)明確，由各項(xiàng)目單位申報(bào)度電補(bǔ)貼金額，各省能源局組織匯總，報(bào)送國(guó)家能源局，由國(guó)家能源局統(tǒng)一排序，統(tǒng)籌確定。這一政策的目的是全國(guó)一盤棋，競(jìng)爭(zhēng)補(bǔ)貼價(jià)低者優(yōu)先，直至補(bǔ)貼總額用完截止;規(guī)則公開(kāi)公平公正，有利于良幣淘汰劣幣，成本控制好，管理效率高的企業(yè)優(yōu)先勝出;原有的路條、尋租將失去生存的土壤;量入為出，新增加的光伏電站不再存在欠補(bǔ)問(wèn)題;使得項(xiàng)目非技術(shù)成本下降，地方不太會(huì)坐地要價(jià)、坐地漲價(jià)，所有申報(bào)的項(xiàng)目都趨于零利潤(rùn)邊緣，任何變相漲價(jià)行為都將讓項(xiàng)目失敗。

但這一政策如何使地方政府發(fā)揮積極性呢?

一些地方政府有意發(fā)展新能源產(chǎn)業(yè)，期望上馬更多的新能源電站，但由于各種原因，如光照條件不佳等，競(jìng)爭(zhēng)補(bǔ)貼競(jìng)爭(zhēng)力不足，難以在國(guó)家“大盤子”中勝出，甚至可能全省(市或區(qū))覆沒(méi)。地方政府只負(fù)責(zé)上報(bào)，無(wú)法確認(rèn)最終本省中標(biāo)多少項(xiàng)目、多大規(guī)模，將給各省的能源整體規(guī)劃增加了不確定性和復(fù)雜性。一些省及地市政府也愿意拿出配套補(bǔ)貼支持本地區(qū)新能源電站投資，如何將地方配套補(bǔ)貼支持融入國(guó)家的“大盤子”，以推動(dòng)區(qū)域能源轉(zhuǎn)型?

要解決這一問(wèn)題，筆者建議，將財(cái)政部確定的補(bǔ)貼總額“切蛋糕”，分配給省級(jí)政府。根據(jù)光伏發(fā)展的規(guī)模、潛力、并網(wǎng)消納、能源轉(zhuǎn)型等因素按塊塊“切蛋糕”，各省根據(jù)國(guó)家的切塊及省內(nèi)配套補(bǔ)貼，在省內(nèi)由光伏電站投資企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)補(bǔ)貼，通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)排序的方式優(yōu)選出可享受補(bǔ)貼的項(xiàng)目，省能源局將省內(nèi)中標(biāo)項(xiàng)目匯總報(bào)給國(guó)家能源局。

這一辦法的好處是：有利于調(diào)動(dòng)地方政府的積極性，多方籌措地方補(bǔ)貼資金，既補(bǔ)充了國(guó)家級(jí)補(bǔ)貼金額不足，又?jǐn)U大了新能源投資規(guī)模;有利于地方因地制宜，地方補(bǔ)貼可根據(jù)地方特色和發(fā)展需要在戶用、分布式、地面、扶貧等方面進(jìn)行調(diào)劑;有利于地方競(jìng)價(jià)模式創(chuàng)新，地方能源局可依照國(guó)家能源局制定的規(guī)則，增加競(jìng)價(jià)模式的多樣性和創(chuàng)新性，更自主、更高效地安排本省補(bǔ)貼，例如設(shè)計(jì)省內(nèi)扶貧和戶用的競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則。

由于普遍采用國(guó)家能源局制定的競(jìng)價(jià)排名原則，有標(biāo)準(zhǔn)可依，有數(shù)據(jù)可尋，有材料可證，過(guò)程公開(kāi)公平公正，地方不存在任何尋租機(jī)會(huì);有利于減輕國(guó)家能源局統(tǒng)籌的壓力，大多分布式項(xiàng)目規(guī)模小，全國(guó)上報(bào)的項(xiàng)目可能達(dá)數(shù)萬(wàn)數(shù)十萬(wàn)，排序冗長(zhǎng)。雖然借助數(shù)字化分類，工作效率比較高，但辦公室工作人員核對(duì)工作繁瑣，倒不如交給省級(jí)能源局。國(guó)家級(jí)機(jī)構(gòu)可從繁雜的事務(wù)性工作中解放出來(lái)，集中精力于規(guī)則制定及實(shí)施情況監(jiān)督檢查。根據(jù)各省上報(bào)材料，可建立公開(kāi)透明的數(shù)據(jù)庫(kù)，供各地方相互學(xué)習(xí)、相互競(jìng)爭(zhēng)、相互監(jiān)督，并根據(jù)各地執(zhí)行情況，每年動(dòng)態(tài)調(diào)整蛋糕分配比例。

促進(jìn)全光伏項(xiàng)目競(jìng)價(jià)

此次座談會(huì)提出了對(duì)光伏發(fā)電項(xiàng)目實(shí)施分類管理。對(duì)于需要國(guó)家補(bǔ)貼的項(xiàng)目，分為五類：光伏扶貧項(xiàng)目、戶用光伏項(xiàng)目、普通光伏電站項(xiàng)目、工商業(yè)分布式光伏項(xiàng)目，以及國(guó)家組織實(shí)施的專項(xiàng)工程或示范項(xiàng)目(包括國(guó)家明確建設(shè)規(guī)模的示范省、示范區(qū)、示范城市內(nèi)的光伏發(fā)電項(xiàng)目，以及跨省跨區(qū)輸電通道配套光伏發(fā)電建設(shè)項(xiàng)目等)。根據(jù)國(guó)家確定的年度新增項(xiàng)目補(bǔ)貼總額，將對(duì)五類項(xiàng)目分類施策，依據(jù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)原則組織新增光伏發(fā)電項(xiàng)目的建設(shè)。

參與競(jìng)爭(zhēng)補(bǔ)貼的有三類：工商業(yè)分布式、普通光伏電站以及國(guó)家專項(xiàng)和示范項(xiàng)目，由地方通過(guò)招標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)組織項(xiàng)目，國(guó)家根據(jù)補(bǔ)貼額度通過(guò)排序確定補(bǔ)貼名單。

其中，光伏扶貧和戶用光伏項(xiàng)目不參與市場(chǎng)競(jìng)價(jià)機(jī)制。光伏扶貧項(xiàng)目按國(guó)家相關(guān)政策執(zhí)行，戶用光伏則根據(jù)切塊的補(bǔ)貼額度確定的年度裝機(jī)總量和固定補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行單獨(dú)管理。

但筆者認(rèn)為，光伏扶貧和戶用光伏這兩類項(xiàng)目也可采用市場(chǎng)競(jìng)價(jià)補(bǔ)貼模式，分開(kāi)列預(yù)算，類似執(zhí)行“量入為出”的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則。

若直接對(duì)戶用光伏分指標(biāo)，極有可能引起搶裝現(xiàn)象，也會(huì)因指標(biāo)問(wèn)題產(chǎn)生尋租現(xiàn)象。建議戶用光伏采用類似競(jìng)價(jià)模式，各省向國(guó)家能源局上報(bào)本年度戶用光伏預(yù)算，國(guó)家能源局綜合考量各種因素，按一定的公式計(jì)算，將補(bǔ)貼金額分配至各省。省內(nèi)以鄉(xiāng)或縣為單位進(jìn)行報(bào)價(jià)競(jìng)爭(zhēng)，價(jià)低者優(yōu)先獲得項(xiàng)目批準(zhǔn)。同時(shí)，各省可參照領(lǐng)跑者項(xiàng)目的標(biāo)準(zhǔn)，制定相應(yīng)的技術(shù)參數(shù)以及采購(gòu)標(biāo)準(zhǔn)，避免“劣幣驅(qū)逐良幣”。

光伏扶貧有其特殊性，是國(guó)家的一項(xiàng)福利性政策，因此，如何將光伏扶貧項(xiàng)目落實(shí)到有需求的貧困地區(qū)是關(guān)注的重點(diǎn)。市場(chǎng)競(jìng)價(jià)補(bǔ)貼模式，一方面有利于降低扶貧成本，用更少的錢建更多更大規(guī)模的電站，幫扶更多的貧困地區(qū)和貧困人群，發(fā)揮出更大的價(jià)值;另一方面有利于降低扶貧中的尋租機(jī)會(huì)，讓光伏扶貧也成為一塊凈土。國(guó)家能源局和地方政府可制定類似競(jìng)補(bǔ)規(guī)則，同時(shí)對(duì)扶貧項(xiàng)目進(jìn)行工程質(zhì)量和運(yùn)營(yíng)維護(hù)的把關(guān)，明確光伏扶貧項(xiàng)目的技術(shù)參數(shù)，所需采購(gòu)產(chǎn)品的質(zhì)量要求，確保質(zhì)量技術(shù)過(guò)硬、成本夠低、競(jìng)爭(zhēng)力夠強(qiáng)的光伏企業(yè)能夠拿到扶貧項(xiàng)目。

依照項(xiàng)目類型“切蛋糕”

此次座談會(huì)建議工商業(yè)分布式、普通光伏電站以及國(guó)家專項(xiàng)和示范項(xiàng)目三類由地方通過(guò)招標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)，國(guó)家根據(jù)補(bǔ)貼額度通過(guò)排序確定補(bǔ)貼項(xiàng)目名單。

但工商業(yè)分布式、普通光伏電站及專項(xiàng)和示范項(xiàng)目的投資成本差異比較大，放在一個(gè)籃子里混合比較的結(jié)果是，普通光伏電站輕松勝出。筆者認(rèn)為分類后，同類項(xiàng)目競(jìng)爭(zhēng)，更有利于資源的優(yōu)化配置。

筆者建議，將補(bǔ)貼總額按條條(即按類型)“切蛋糕”，按照光伏發(fā)電項(xiàng)目的五類，確定各自的補(bǔ)貼金額。一方面，有利于落實(shí)國(guó)家能源轉(zhuǎn)型的優(yōu)先目標(biāo)。如果主要任務(wù)是扶貧，扶貧的補(bǔ)貼額就會(huì)放大;如果偏向分布式，分布式的補(bǔ)貼就加大;另一方面，有利于市場(chǎng)各主體對(duì)國(guó)家政策偏向、主要支持的項(xiàng)目類型有更清晰的判斷，有助于各企業(yè)規(guī)劃長(zhǎng)期競(jìng)爭(zhēng)力的安排。

此次國(guó)家能源局召開(kāi)的座談會(huì)是光伏政策轉(zhuǎn)型的重要拐點(diǎn)，國(guó)家發(fā)改委及能源局定規(guī)則而非批項(xiàng)目，傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式下的定規(guī)模分指標(biāo)的套路將成為歷史，國(guó)家財(cái)政部、發(fā)改委及能源局各司其職、分工配合、相互制約，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用，實(shí)現(xiàn)光伏行業(yè)良性發(fā)展。

配合此次座談會(huì)呈現(xiàn)的五大亮點(diǎn)，筆者認(rèn)為，國(guó)家財(cái)政部確定了補(bǔ)貼總額后，國(guó)家發(fā)改委可根據(jù)國(guó)家能源轉(zhuǎn)型方向和扶貧重點(diǎn)，按光伏項(xiàng)目的五大類型，先進(jìn)行條條分配各類型補(bǔ)貼預(yù)算，再按區(qū)域能源發(fā)展的重點(diǎn)和順序，進(jìn)行塊塊切割，在各省級(jí)區(qū)域中進(jìn)行分配。據(jù)此，國(guó)家能源局負(fù)責(zé)規(guī)則制定，并監(jiān)督規(guī)則的執(zhí)行，五大類的項(xiàng)目都可通過(guò)競(jìng)補(bǔ)方式，讓競(jìng)爭(zhēng)力強(qiáng)的企業(yè)在競(jìng)補(bǔ)中勝出。各省級(jí)及地方政府根據(jù)其發(fā)展需要及財(cái)力可能，因地制宜，確定配套補(bǔ)貼和方向，遵照國(guó)家級(jí)規(guī)則，省內(nèi)競(jìng)補(bǔ)排名，推動(dòng)光伏事業(yè)在各區(qū)域的發(fā)展。省級(jí)能源局定期匯總，并匯報(bào)各地方的模式、成果和數(shù)據(jù)，由國(guó)家能源局匯總和總結(jié)。國(guó)家財(cái)政部、發(fā)改委和能源局可動(dòng)態(tài)調(diào)整下年度補(bǔ)貼總額、分配比例和規(guī)則改進(jìn)。

對(duì)新增光伏項(xiàng)目，此次座談會(huì)的五大亮點(diǎn)及后期科學(xué)合理的流程設(shè)計(jì)，可以解決光伏政策延續(xù)性、穩(wěn)定性和可預(yù)見(jiàn)性問(wèn)題，也徹底解決了新增項(xiàng)目補(bǔ)貼拖欠問(wèn)題，讓光伏行業(yè)真正成為陽(yáng)光下的凈土產(chǎn)業(yè)，健康可持續(xù)發(fā)展可期可待。

原標(biāo)題：觀點(diǎn)| 光伏新政何不一步到位?