編者按:國家發(fā)改委于2017年底印發(fā)的《關(guān)于制定地方電網(wǎng)和增量配電網(wǎng)配電價格的指導意見》中提出了四種確定配電價格的方法:“招標定價法”、“準許收入法”、“最高限價法”和“標尺競爭法”。在本文中我們將探討這些定價方法的特點、優(yōu)勢以及潛在的問題,并給出我們對配電價格定價方法選擇的建議。
招標定價法
招標定價法適用于采用招標方式確定投資主體的配電網(wǎng)項目。
從表面上看,招標定價法既合理又簡單:說它合理,是因為在這種方法是通過市場競爭發(fā)現(xiàn)價格,只不過是把運營階段的競爭提前到了準入階段而已;說它簡單,是因為這種方法直接確定了配電價格,無需經(jīng)過復雜的核定過程。
然而,美國上世紀七、八十年代的實踐表明,通過前期招標來確定后期服務(wù)價格的方式在實踐中存在諸多困難,主要問題是在長達數(shù)十年的經(jīng)營期(經(jīng)營期必須長,否則多次準入競爭帶來的成本會超過監(jiān)管帶來的成本)內(nèi),成本和價格會逐漸脫節(jié),經(jīng)營者和消費者中某一方的利益會受損,最終導致監(jiān)管合同執(zhí)行不下去。更嚴重的是,這種方法會導致投標者的機會主義:先獲得特許經(jīng)營權(quán)再說,反正到時候再挾持大量用戶來進行漫長的法律程序。
招標定價法也有一些成功案例,不過基本都是結(jié)合“不完整合同”,即招標確定的價格不是運營期實際執(zhí)行的價格,而是“影子價格”,該“影子價格”會隨著一些條件的變化按預定的規(guī)則進行調(diào)整。
準許收入法
準許收入法適用于所有配電項目,甚至包括完全新增的、尚未實際運行的配電項目,因為它是事前定價。
準許收入法的監(jiān)管理念是,配電企業(yè)有公允的機會能回收“準許成本加合理收益”。這較好地平衡了配電企業(yè)和電力用戶的利益。在“準許成本加合理收益”監(jiān)管方式下,配電企業(yè)的收益和配電量無關(guān),不會影響配電企業(yè)節(jié)能降耗的積極性。正是因為這些優(yōu)點,準許收入法在全世界范圍內(nèi)得到了廣泛應(yīng)用。
準許收入法的缺點是它對成本監(jiān)管的嚴重依賴。為此,配電公司需要嚴格記錄并匯報其成本,監(jiān)管機構(gòu)則需要嚴格審查配電企業(yè)的成本。這些工作本身都需要耗費大量成本。
最高限價法和標尺競爭法
最高限價法和標尺競爭法都是適用于同一區(qū)域內(nèi)有比較多類似配電業(yè)務(wù)的情況。
對于最高限價法,配電網(wǎng)的配電價格的上限是參照當?shù)仄渌哂锌杀刃缘呐潆娋W(wǎng)配電價格,結(jié)合其自身的成本情況、供電可靠性、服務(wù)質(zhì)量等指標來確定的;對于標尺競爭法,配電網(wǎng)的配電價格不僅依賴于自身成本,還依賴于當?shù)仄渌潆娋W(wǎng)的平均價格水平(或平均先進價格水平)。這兩種方法都是激勵性很強的定價方法,能誘導配電企業(yè)降低成本、提高服務(wù)質(zhì)量。
這兩個定價方法的最大問題在于它們限制的是價格,因此配電企業(yè)會反對節(jié)能降耗、需求側(cè)管理等會降低配電量的政策,背離生態(tài)環(huán)境保護等目標。
在國內(nèi)外的監(jiān)管實踐中,上限限制和標尺競爭方法在運維成本核定中有大量應(yīng)用。
我國配電價格定價方法的選擇
原則上,在充分認識到上述各種定價方法的適用范圍、優(yōu)勢和問題之后,地方價格主管部門可以根據(jù)實際情況選擇合適的方法,只是需要針對潛在問題提前做好相關(guān)的安排。
結(jié)合當前的實際情況,我們認為準許收入法會是最主要的配電價格定價方法。
當前我國制定配電價格面臨哪些困難?
《指導意見》明確限定“用戶承擔的配電網(wǎng)配電價格與上一級電網(wǎng)輸配電價之和不得高于其直接接入相同電壓等級對應(yīng)的現(xiàn)行省級電網(wǎng)輸配電價”。該限制是為了避免電改帶來漲電價,導致改革遭受更大的阻力。
然而,由于我國的現(xiàn)行的銷售電價體系中存在電壓等級間的交叉補貼(一般是高電壓等級補貼低電壓等級),電壓等級之間的銷售電價差值一般比較小,從而間接導致了大部分省區(qū)的省級電網(wǎng)輸配電價在電壓等級之間的差值也比較小(因為輸配電價在制定時考慮了和銷售電價銜接)。
上述兩個因素疊加,會導致很多配電網(wǎng)(特別是新增的配電網(wǎng))難以通過制定合理的配電價格來回收投資。為了不突破《指導意見》的限制,那些配電網(wǎng)會直接以省級電網(wǎng)輸配電價的差值作為其配電價格的基準。
能否采用基于省級電網(wǎng)輸配電價差值的最高限價法?
既然很多配電網(wǎng)都會以省級電網(wǎng)輸配電價的差值作為配電價格的計準,那能不能干脆直接將那些差值作為最高限價法的價格上限?
我們認為這種定價方法值得商榷。因為:
1.這種定價方法并沒有建立起合理的配電價格的定價機制。這里的配電價格既不是像“準許收入法”那樣以配電成本為基礎(chǔ),也不是像“最高限價法”和“標尺競爭法”那樣以公允的效率為基礎(chǔ)。直接用這個差值來作為配電價格,會使得部分配電網(wǎng)難以收回投資,也會使得部分條件較好的存量配電網(wǎng)獲得過多的收益。也就是說,要么損害投資者的利益,要么損害電力用戶的利益。
2.這種定價方法沒有建立起配電網(wǎng)和省級電網(wǎng)之間的合理結(jié)算機制。在當前,我國各省區(qū)的省級電網(wǎng)輸配電價還沒有將輸電價格和配電價格分開制定,用電壓等級之間的差值作為配電價格會引出一系列問題,比如:這個配電價格中是否還包含交叉補貼和損耗?配電網(wǎng)和省級電網(wǎng)之間的結(jié)算價格是否要扣除交叉補貼和損耗?配電網(wǎng)和省級電網(wǎng)之間的結(jié)算電量是采用關(guān)口計量的電量還是采用用戶電表計量的總和?政府性基金和附加又如何處理?
3.如果配電網(wǎng)內(nèi)有一般工商業(yè)用電,這種定價方法會難以落地。當前大部分省區(qū)的一般工商業(yè)用電沒有110kV的輸配電價,220kV更是完全沒有。對于一個220kV的配電網(wǎng),一般工商業(yè)的配電價格用哪兩個電壓等級之間的差值?
4.這種定價方法無法支撐配電企業(yè)制定更合理的配電價格套餐。“配電網(wǎng)企業(yè)可探索結(jié)合負荷率等因素制定配電價格套餐,由電力用戶選擇執(zhí)行”,這是《指導意見》中的建議,而且是一個非常有價值的建議。但如果采用差值定價,那么對于兩部制電價,配電網(wǎng)內(nèi)的基本電價就必須和省級電網(wǎng)的完全一致,“配電價格套餐”就無法實現(xiàn)了。
5.這種定價方法難以激勵配電網(wǎng)降低損耗。當前大部分省區(qū)的省級電網(wǎng)輸配電價中已經(jīng)包含損耗,而且是綜合損耗。用差值作為配電價格,配電網(wǎng)將缺少降低損耗的動機。
總之,省級輸配電價的差值只是一個價格水平限制,不是一個合理的定價基礎(chǔ)。而配電價格的定價,重要的是建立機制,不是確定具體價格。合理的機制不僅能保護電力用戶,也需要使得潛在投資者對配電業(yè)務(wù)的收益有一個穩(wěn)定的預期。
如何克服當前制定配電價格面臨的困難?
當前的困難主要來自于省級電網(wǎng)輸配電價結(jié)構(gòu)不合理。這個問題業(yè)界早已有共識。國家發(fā)改委不僅在其近年來印發(fā)的文件多次要求各地“拉開各電壓等級間的差價”,在《指導意見》中也建議:“不同電壓等級輸配電價與實際成本差異過大的,省級價格主管部門可根據(jù)實際情況,向國務(wù)院價格主管部門申請調(diào)整省級電網(wǎng)輸配電價結(jié)構(gòu)”。我們有理由相信,隨著電改的推進,這個問題一定會改善直至解決。
同時,如果采用“準許收入法”確定配電價格,由于政策限制導致配電企業(yè)無法在當期足額回收準許收入的,未收回的部分可以調(diào)劑到未來的年度(或者監(jiān)管周期)進行回收,因此配電業(yè)務(wù)的長期財務(wù)模型不會受到太大影響。
原標題:我國配電價格定價方法選擇:準許收入法適用于所有配電項目