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 編者按：可再生能源電力配額考核制度及配套的綠色電力證書交易機(jī)制是國際上普遍采用的可再生能源產(chǎn)業(yè)扶持政策，我國考慮借鑒國際先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合電力市場化改革和簡政放權(quán)，深入研究和適時(shí)啟動可再生能源電力配額考核制度，同時(shí)配套實(shí)施綠色電力證書交易制度。

能源轉(zhuǎn)型的形勢及路徑選擇

新世紀(jì)以來，以清潔低碳為主要特點(diǎn)的能源轉(zhuǎn)型成為各主要國家普遍的能源發(fā)展戰(zhàn)略選擇，歐美等國主要研究機(jī)構(gòu)都提出，擬在未來二三十年內(nèi)，通過技術(shù)進(jìn)步和機(jī)制保障實(shí)現(xiàn)能源供應(yīng)主體從煤炭、油氣等傳統(tǒng)化石能源逐漸轉(zhuǎn)向風(fēng)電、光伏發(fā)電等可再生能源。十八大以來，習(xí)近平總書記也提出了“四個革命，一個合作”的能源發(fā)展戰(zhàn)略，其中兩項(xiàng)重要內(nèi)容就是推動能源消費(fèi)革命和能源供給革命。我國目前能源結(jié)構(gòu)仍以化石能源為主，2016年，化石能源占一次能源消費(fèi)比重達(dá)86.7%,特別是煤炭消費(fèi)占能源消費(fèi)比重達(dá)到62%。能源轉(zhuǎn)型的核心內(nèi)容，將是在優(yōu)化利用存量化石能源項(xiàng)目、確保實(shí)現(xiàn)能源供應(yīng)安全的前提下，通過政策激勵使清潔低碳能源成為我國能源供應(yīng)增量的主要來源，通過逐步替代，最終實(shí)現(xiàn)能源供應(yīng)主體的徹底轉(zhuǎn)變。但過程中還需要注意兩個方面的問題：

一是低碳才是能源供給革命的核心特征。近年來，很多觀點(diǎn)用污染物超低排放的環(huán)保概念來替代低碳的能源轉(zhuǎn)型概念，擾亂了能源轉(zhuǎn)型的核心方向。結(jié)合先進(jìn)國家的政策激勵方向以及習(xí)近平總書記提出的到2030年左右我國二氧化碳排放達(dá)到峰值的要求，我們就可以看出，我國能源供給革命的最終方向并不是化石能源的超低排放，而是實(shí)現(xiàn)一個對環(huán)境最大程度友好的低碳的能源供應(yīng)體系。

二是能源消費(fèi)革命的動力嚴(yán)重不足。長期以來，我國能源特別是電力領(lǐng)域統(tǒng)購統(tǒng)銷的銷售模式嚴(yán)重弱化了電力消費(fèi)者的自主選擇權(quán)，使得各方的關(guān)注焦點(diǎn)過度集中在單一的能源成本方面，忽視了消費(fèi)側(cè)的責(zé)任。就電力而言，消費(fèi)者從電網(wǎng)買電，只需要關(guān)注價(jià)格，不用考慮用的電是哪里來的，是什么發(fā)電品種發(fā)的。

能源轉(zhuǎn)型的最終受益者是全社會的所有企業(yè)和個人，通過有效的政策激勵，推動有意愿和一定經(jīng)濟(jì)承受能力的電力用戶優(yōu)先使用低碳能源，通過這些先進(jìn)企業(yè)和個人的示范帶動作用，最終形成全社會積極利用低碳能源的整體氛圍和市場導(dǎo)向，才是能源消費(fèi)革命的核心內(nèi)容。

從低碳能源的各類品種來看，考慮到水電存在資源總量的制約以及開發(fā)成本也將不斷上升，未來增長的空間可能有限。福島核事故后，全球的核電建設(shè)也進(jìn)入了低潮期，核電建設(shè)受到整體社會氛圍的制約，未來發(fā)展存在一定的不確定性。從上世紀(jì)到現(xiàn)在，風(fēng)電、光伏發(fā)電等新能源已經(jīng)走過了三四十年的發(fā)展歷程，技術(shù)進(jìn)步和成本下降的速度有目共睹，且迄今未發(fā)現(xiàn)顛覆性的制約因素。未來如果不出現(xiàn)當(dāng)前無法預(yù)見的新興清潔能源發(fā)電技術(shù)，風(fēng)電和光伏發(fā)電將成為全球能源清潔低碳發(fā)展和能源轉(zhuǎn)型的主要推動力。

但是，在不考慮化石能源環(huán)境成本的情況下，從未來一段時(shí)期來看，風(fēng)電、光伏發(fā)電仍將面臨相對成本較高的問題，如何通過良性的機(jī)制設(shè)計(jì)，使我國以最小的系統(tǒng)成本完成能源轉(zhuǎn)型，是擺在我國決策者和整個能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展面前的核心問題之一。

新能源產(chǎn)業(yè)和政策現(xiàn)狀

從目前全世界的實(shí)踐來看，風(fēng)電、光伏發(fā)電等新能源產(chǎn)業(yè)仍是政策驅(qū)動。近年來，我國風(fēng)電和太陽能發(fā)電在產(chǎn)業(yè)政策的扶持下快速發(fā)展，取得了舉世矚目的成就，但目前也面臨棄風(fēng)棄光加劇和補(bǔ)貼資金不足的問題。關(guān)于這一現(xiàn)象的原因分析很多，但個人認(rèn)為，從根源上來說，這是當(dāng)前的扶持政策體系與產(chǎn)業(yè)發(fā)展實(shí)際需求不匹配矛盾的突出體現(xiàn)。

自2006年起，我國逐步對各類新能源實(shí)施標(biāo)桿電價(jià)政策，其特點(diǎn)是政策相對穩(wěn)定，財(cái)務(wù)模型也比較簡單，企業(yè)根據(jù)可研報(bào)告和標(biāo)桿電價(jià)很容易測算收益，在產(chǎn)業(yè)發(fā)展初期極大地降低了企業(yè)經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)了產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展。但是在發(fā)展到一定規(guī)模之后，其弊端也逐步顯現(xiàn)，首先是電價(jià)附加不可能無限制上漲，德國居民電價(jià)中的附加已經(jīng)超過6歐分，負(fù)擔(dān)比較重。而且價(jià)格政策比較僵化不利于充分發(fā)揮市場競爭的降成本作用。我們2009年制定的風(fēng)電標(biāo)桿電價(jià)當(dāng)時(shí)在全世界是比較低的，但是目前一些國家陸上風(fēng)電每千瓦時(shí)招標(biāo)價(jià)格已經(jīng)降至4-5美分，海上風(fēng)電的招標(biāo)價(jià)格已經(jīng)降至6-7歐分，都比我國現(xiàn)行的價(jià)格低。其次也是最關(guān)鍵的，標(biāo)桿電價(jià)政策主要是對發(fā)電側(cè)進(jìn)行激勵，其他環(huán)節(jié)特別是消費(fèi)側(cè)的責(zé)任不清晰，大家建的積極性有了，用的積極性不足，容易“重建輕用”造成限電。

實(shí)際上，目前面臨的絕大多數(shù)問題都是新能源的利用率不高造成的。近年來，隨著技術(shù)進(jìn)步，我國風(fēng)電、光伏發(fā)電的實(shí)際發(fā)電成本已經(jīng)大幅下降，具備了大幅降低補(bǔ)貼強(qiáng)度的基礎(chǔ)，但是限電已經(jīng)成為補(bǔ)貼降低的主要障礙。例如2016年全年我國風(fēng)電限發(fā)約500億千瓦時(shí)，估算全行業(yè)經(jīng)濟(jì)損失250億元，如果這些電都能發(fā)出來，在確保全行業(yè)收益不減少的前提下，全國風(fēng)電平均度電補(bǔ)貼可以從目前的每千瓦時(shí)0.2元大幅降低至0.1元。實(shí)際上大量的財(cái)政補(bǔ)貼資金都通過限電或者與自備電廠直接交易的方式流入了本該淘汰的燃煤電站或者高耗能產(chǎn)業(yè)。因此，進(jìn)一步加強(qiáng)對消費(fèi)側(cè)的激勵和引導(dǎo)，確保新能源電力的充分利用，大幅減少新能源并網(wǎng)運(yùn)行不必要的系統(tǒng)成本，才應(yīng)是未來政策設(shè)計(jì)的重點(diǎn)所在。

此外，隨著簡政放權(quán)的深入推進(jìn)，原有政府職能也在逐步轉(zhuǎn)變，之前有關(guān)部門主要通過價(jià)格審批和項(xiàng)目審批管理，逐步過渡到規(guī)劃管理，也就是定年度規(guī)模，價(jià)格也逐步調(diào)低，但是運(yùn)行一段時(shí)間之后，又出現(xiàn)了矛盾。比如年度規(guī)模，到底每年的規(guī)模多少是合理的？每個省的合理規(guī)模又是多少？有人說按照規(guī)劃來，但是規(guī)劃不能等同于計(jì)劃，規(guī)劃只是個指導(dǎo)性的文件。價(jià)格問題也是一樣的，我們雖然建立了價(jià)格退坡機(jī)制，但是降多少合適？降多了產(chǎn)業(yè)受不了，降少了產(chǎn)業(yè)容易過熱，人為測算的價(jià)格無法精確的反映市場供需的變化。從市場化改革來看，隨著燃煤標(biāo)桿電價(jià)政策的取消，雙邊交易電量的電價(jià)是實(shí)時(shí)變動的，原有的兩部制標(biāo)桿電價(jià)補(bǔ)貼模式相當(dāng)于失去了補(bǔ)貼基數(shù)，難以為繼。這幾類矛盾現(xiàn)在日益尖銳，只能通過市場化的手段加以解決。

綜上，可以看出，經(jīng)過十多年的快速發(fā)展，整個新能源產(chǎn)業(yè)的扶持政策體系必須進(jìn)行重大調(diào)整。在政策調(diào)整過程中，一定要堅(jiān)持充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，要最大限度減少行政管制，政府不該管和管不了的，要交給市場來調(diào)節(jié)。根據(jù)李克強(qiáng)總理在2016年政府工作報(bào)告中提出的“完善風(fēng)能、太陽能、生物質(zhì)能等發(fā)展扶持政策，提高清潔能源比重”的要求，通過深入研究比較各類支持可再生能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策，可以考慮借鑒國際先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合電力市場化改革和簡政放權(quán)，深入研究和適時(shí)啟動可再生能源電力配額考核制度，同時(shí)配套實(shí)施綠色電力證書交易制度。

配額制是能源轉(zhuǎn)型重要抓手

可再生能源電力配額考核制度及配套的綠色電力證書交易機(jī)制是國際上普遍采用的可再生能源產(chǎn)業(yè)扶持政策，目前英國、澳大利亞、瑞典、挪威、意大利、日本、韓國和印度等20多個國家以及美國29個州和華盛頓特區(qū)等均實(shí)施了配額制考核。如美國加利福尼亞州最近提出到2020年可再生能源在全部電力消費(fèi)中的比例要達(dá)到50%，英國提出到2020年可再生能源電量占比達(dá)到30%。

國外可再生能源配額制政策體系主要以電力市場為基礎(chǔ)，對參與市場競爭的電力供應(yīng)商提出約束性的可再生能源電力配額要求，并通過綠色電力證書交易制度實(shí)現(xiàn)配額指標(biāo)的流轉(zhuǎn)，可再生能源電力除了通過電力銷售獲得電價(jià)收入，還可以通過綠色證書交易獲得額外收入。承擔(dān)購買配額的主體，有的是售電企業(yè)（如美國大部分州、英國），有的是發(fā)電企業(yè)（如韓國、印度）。從實(shí)施效果來看，配額制對可再生能源發(fā)展起到了重大推動作用，已證明是一種行之有效的促進(jìn)可再生能源可持續(xù)發(fā)展且符合市場化原則的長效機(jī)制。

在我國，實(shí)施配額制也是動員和督促能源領(lǐng)域各個相關(guān)方推進(jìn)能源轉(zhuǎn)型的重要抓手。跟現(xiàn)行的標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)政策相比，可再生能源配額考核和綠色證書交易制度對可再生能源發(fā)展目標(biāo)更加直接可控，各方責(zé)任更加清晰，通過對各類可再生能源證書比例的控制，可以靈活引導(dǎo)不同類型可再生能源品種的發(fā)展。同時(shí)，“看不見的手”代替了政府管制，使得項(xiàng)目開發(fā)建設(shè)、價(jià)格、資金的管理進(jìn)一步簡化，主要由市場主體自行決定，最終實(shí)現(xiàn)能源轉(zhuǎn)型的整體系統(tǒng)成本最小化，這才是可再生能源電力配額考核和綠色電力證書交易機(jī)制的主要目的，而緩解限電和減少補(bǔ)貼強(qiáng)度只是政策的必然效果。

首先，配額制是推動能源轉(zhuǎn)型的有力抓手。中央提出能源供給和消費(fèi)革命，中長期具體的要求，其實(shí)就是看一次能源消費(fèi)中15%和20%非化石能源比重指標(biāo)是不是完成了，所以這個責(zé)任要分解落實(shí)，并且必須不折不扣地執(zhí)行。通過制定各?。▍^(qū)、市）電力消費(fèi)總量中的新能源發(fā)電的比重目標(biāo)，實(shí)際上是進(jìn)一步明確了各地區(qū)能源轉(zhuǎn)型的責(zé)任，將來誰完成了配額，誰就完成了對15%和20%的責(zé)任。國務(wù)院能源主管部門則只要承擔(dān)事中事后監(jiān)管的責(zé)任，通過對可再生能源開發(fā)利用情況進(jìn)行監(jiān)測考核，督促各類市場主體形成合力完成能源轉(zhuǎn)型的目標(biāo)。

其次，配額制將重點(diǎn)激勵對象從發(fā)電側(cè)轉(zhuǎn)向了消費(fèi)側(cè)。更加強(qiáng)調(diào)了利用新能源電力的責(zé)任，可以有效解決消納問題。目前，隨著成本的快速下降，大家建設(shè)新能源的積極性已經(jīng)較高，假如對售電公司規(guī)定所售電量中的可再生能源消納比重，售電公司必須去購買新能源電力并且必須把它賣給用戶，那就必須確保電能夠優(yōu)先發(fā)出來，使得用戶側(cè)消納的責(zé)任比較清晰，積極性比較高，這就能有效解決新能源“重建輕用”的問題。

第三，配額制可以極大地激發(fā)市場主體的主觀能動性。在配額制政策框架下，地方政府和開發(fā)企業(yè)可以根據(jù)自身的資源條件和技術(shù)優(yōu)勢自主選擇成本最低的方式來完成配額，每年開發(fā)什么品種電源？開發(fā)規(guī)模多大？都由地方政府和企業(yè)自主決定。屆時(shí)，綠色證書交易的價(jià)格也會有效控制發(fā)展的節(jié)奏，如果某一年裝機(jī)多了，證書供給過剩，價(jià)格下跌，下一年的投資意愿就會減少，這就避免了人為設(shè)置分品種的發(fā)展目標(biāo)和年度指標(biāo)與實(shí)際需求不符合的矛盾，也確保了系統(tǒng)總成本最小。

第四，配額制可以有效解決補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)和退出的問題。用綠色電力證書交易的價(jià)格來替代財(cái)政補(bǔ)貼，最大的好處就是無需中央財(cái)政資金補(bǔ)貼，由各類市場主體根據(jù)能源轉(zhuǎn)型的要求自發(fā)進(jìn)行利益分配，避免了補(bǔ)貼缺口越滾越大。同時(shí)也解決了補(bǔ)貼多少合適的問題，因?yàn)榫G證的交易價(jià)格由買賣雙方自主決策，成交價(jià)格就是最合適的價(jià)格，不存在過高或者過低的問題，避免了政府定價(jià)產(chǎn)生的矛盾。如果未來可再生能源技術(shù)進(jìn)步比較快，成交價(jià)格就會快速降低，最后自然歸零。為穩(wěn)妥起見，在最早兩三年的過渡時(shí)期，可以考慮采取仍由中央財(cái)政資金承擔(dān)一部分分品種的固定數(shù)額的度電補(bǔ)貼的模式，確保新建項(xiàng)目的基本收益，隨著市場化機(jī)制的完善，逐步過渡到完全的綠色證書交易。