編者按:《電力發(fā)展“十三五”規(guī)劃(2016-2020年)》指出,2020年,我國太陽能發(fā)電規(guī)模達到110GW以上。截至2016年底,我國光伏發(fā)電累計裝機容量77.42GW,位居全球第一。
雖然光伏行業(yè)發(fā)展快速,但全國政協(xié)常委、正泰集團董事長南存輝在接受中華工商時報記者采訪時表示,光伏行業(yè)還存在一些障礙。
據(jù)了解,他今年提交的關于光伏的提案占據(jù)很大比例。對于光伏,南存輝道出了三大困擾。
地方政策與國家政策有待一致
“光伏行業(yè)的地方政策與國家政策不符,導致政策執(zhí)行不到位。”南存輝告訴記者,最低保障發(fā)電小時不落實,不僅導致企業(yè)虧損,嚴重損害了社會各界對新能源事業(yè)發(fā)展的信心和積極性,還影響了國家節(jié)能減排工作的開展。
這份提案涉及的相關數(shù)據(jù)顯示,國家發(fā)改委、國家能源局下發(fā)文件核定了光伏發(fā)電重點地區(qū)最低保障收購年利用小時數(shù)在1300-1500小時之間。但是,目前只有河北、新疆、寧夏等省區(qū)出臺了保障性收購小時數(shù),河北最低小時數(shù)為1400小時,寧夏為900小時,新疆為500小時,甘肅為400小時。只有河北省達到了國家的要求,其余三省區(qū)都沒有達到,而且與《通知》要求的額度相差甚遠。
據(jù)國家能源局統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示,2016年,西北五省(區(qū))光伏電站利用小時數(shù)1151小時,棄光電量70.42億千瓦時,棄光率19.81%。其中,新疆、甘肅棄光率達32.23%、30.45%。
他并不諱言,西部地區(qū)“棄光限電”現(xiàn)象嚴重,制約我國光伏產(chǎn)業(yè)健康持續(xù)發(fā)展。
為了解決上述問題,南存輝建議:國家發(fā)改委、能源局加強對光伏發(fā)電全額保障性收購執(zhí)行情況的監(jiān)管和考核,定期對可再生能源發(fā)電全額保障性收購情況進行專項監(jiān)管;加快出臺《可再生能源電力配額管理辦法》,明確電網(wǎng)企業(yè)必須優(yōu)先、全額收購非水電可再生能源,地方政府承擔消納配額的義務,制定考核體系與獎懲制度,并通過經(jīng)濟處罰等相關措施,保障配額制實施到位;推進電力市場化改革,建立合理的調峰補償機制,通過省際間互濟、火電機組深度調峰、自備電廠參與調峰等措施,統(tǒng)籌安排發(fā)電計劃,優(yōu)先保障新能源上網(wǎng)。
合理界定農光互補用地性質
另外,南存輝將“農光互補項目用地性質”視為第二大困擾。農光互補項目用地均按照建設用地管理,將大幅增加用地成本,導致此類項目無法盈利,這與光伏電站的發(fā)展趨勢及國家鼓勵支持清潔能源政策不相符合。
這份提案顯示,根據(jù)《關于支持新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展促進大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新用地的意見》的規(guī)定,光伏發(fā)電項目使用戈壁、荒漠、荒草地等未利用土地的,可按原地類認定,用地允許以租賃方式取得。對建設占用農用地的,所有用地均按建設用地管理。然而,中東部省份基本無戈壁、荒漠、荒草地等未利用地,而包括耕地、林地、草地、農田水利用地、養(yǎng)殖水面等均屬于農用地。
南存輝表示,國土資源部去年11月發(fā)布的《產(chǎn)業(yè)用地政策實施工作指引》明確光伏發(fā)電站項目使用未利用地布設光伏方陣的,可按原地類認定和管理。但還未明確農、漁、林光互補光伏發(fā)電項目可使用的土地性質,各地市、縣國土局因缺少執(zhí)行依據(jù),不愿出具相關審批文件,對農光、林光互補項目的開展帶來很大困擾。
對此,南存輝建議,國土資源部盡快出具光伏用地指導性意見,明確光伏地面電站可以使用的土地性質,允許利用園地、養(yǎng)殖水面、劣質耕地等建設農光互補發(fā)電項目。項目不占用基本農田、林業(yè)生態(tài)保護紅線、不改變土地性質,且提升土地的立體、綜合開發(fā)價值的,按農用地管理。
各地稅收操作需統(tǒng)一標準
同時,他的另一份提案建議,對于農光互補類項目,建議稅務部門出臺征收土地使用稅方面政策。他認為,目前對于農光互補類項目,稅務部門在征收土地使用稅方面尚未出臺明確的政策,各地規(guī)范缺乏統(tǒng)一標準,操作隨意性較大。由于對征收區(qū)域、范圍的理解不同,有些地區(qū)按一般項目以傳統(tǒng)辦法征收土地使用稅。
他表示,目前,各個省份都根據(jù)當?shù)氐膶嶋H情況出臺了土地使用稅實施辦法,不同省份、不同城市等級、不同土地等級征稅標準都不盡相同。例如,青海土地使用稅率僅0.6元/平方米/年,而東部省份的土地使用稅率從3-12元/平方米/年不等。由于項目占地面積較大,高額的土地使用稅直接影響項目的盈利水平與維持能力,阻礙了光伏發(fā)電新模式的探索與發(fā)展。
據(jù)悉,南存輝在2016年提案中就農光互補類項目土地使用稅問題,提出“對于農光互補類項目,以用地的畝產(chǎn)效益為指標,將畝產(chǎn)效益提升且未改變土地性質的用地劃定為農用地,免繳土地使用稅”。
南存輝告訴記者,財政部在提案答復函(財稅金融類220號)中提到,“光伏發(fā)電企業(yè)租用農業(yè)生產(chǎn)用地進行光伏發(fā)電,改變了土地專門用于農業(yè)生產(chǎn)的用途,不能適用免稅政策”。
在南存輝看來,農光互補類項目利用荒山、荒坡等未利用地和低效閑置土地的立體空體空間發(fā)電,光伏框架下的土地仍直接用于農業(yè)生產(chǎn),并沒有改變土地用途,而且通過集中治理優(yōu)化,提高了原有土地畝均產(chǎn)值和使用效益,是集約節(jié)約利用土地和現(xiàn)代農業(yè)循環(huán)經(jīng)濟的典型。
對此,南存輝建議,請對于農光互補類項目,以用地的畝產(chǎn)效益為指標,將畝產(chǎn)效益提升且未改變土地性質的用地劃定為農用地,免繳土地使用稅;國家稅務總局參照《關于電力行業(yè)征免土地使用稅問題的規(guī)定》,盡快出臺光伏電站的土地使用稅優(yōu)惠政策。對于落入城鎮(zhèn)工礦區(qū)的范圍的光伏電站,將太陽板覆蓋部分列入免征范圍,只針對升壓站、變電站、太陽板支架部分進行“點征”,更好的扶持光伏發(fā)電應用的大規(guī)模推廣。
原標題:光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展要破除三大困擾