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國(guó)土資源部最近發(fā)布《產(chǎn)業(yè)用地政策實(shí)施工作指引》，系統(tǒng)梳理了各項(xiàng)支持新經(jīng)濟(jì)、新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)的用地政策。有關(guān)人士認(rèn)為，這一政策在光伏產(chǎn)業(yè)用地、旅游用地等方面有諸多創(chuàng)新，體現(xiàn)了以用地引導(dǎo)穩(wěn)定增長(zhǎng)，促進(jìn)升級(jí)的政策導(dǎo)向。

產(chǎn)業(yè)用地空間巨大

在各種類型的用地中，產(chǎn)業(yè)用地被視為擁有巨大空間的一塊富礦。這其中的一個(gè)重要背景是，我國(guó)已實(shí)行建設(shè)用地總量和強(qiáng)度雙控措施，將逐步減少新增建設(shè)用地，這已經(jīng)寫入《國(guó)土資源“十三五”規(guī)劃綱要》，也是我國(guó)首次在國(guó)家規(guī)劃中把建設(shè)用地總量和單位生產(chǎn)總值建設(shè)用地強(qiáng)度作為約束性指標(biāo)。由此，現(xiàn)有存量用地的盤活成為建設(shè)用地來(lái)源的重要渠道。其中，產(chǎn)業(yè)用地尤其是第二產(chǎn)業(yè)用地空間很大。

據(jù)悉，“十三五”期間，我國(guó)新增建設(shè)用地總量控制在3256萬(wàn)畝。“十二五”期間，這一數(shù)字是3925萬(wàn)畝。對(duì)于大城市而言，建設(shè)用地規(guī)模管控將更加嚴(yán)格。國(guó)家發(fā)展改革委公布的長(zhǎng)江三角洲城市群發(fā)展規(guī)劃顯示，目前存在的問(wèn)題是城市建設(shè)無(wú)序蔓延，空間利用效率不高，將嚴(yán)控特大城市和大城市的建設(shè)用地規(guī)模。

一些舊的工業(yè)用地可能在城市核心地段，但因經(jīng)營(yíng)不善、企業(yè)關(guān)閉等原因，原有用地沒(méi)有發(fā)揮足夠效用，甚至成為影響城市面貌的臟亂差所在地。與此同時(shí)，一些新興產(chǎn)業(yè)、新型業(yè)態(tài)又迫切需要用地。這表明，以前相對(duì)粗放的產(chǎn)業(yè)用地政策不能跟上新形勢(shì)的需求。

國(guó)土資源部利用司有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，新產(chǎn)業(yè)用地具有研發(fā)用途比例高、不同用地類型混合成分高、用地需求多元化等特征，現(xiàn)行部分土地供應(yīng)和管理政策難以適應(yīng)，且存在部分政策空白點(diǎn)，亟需有更好的配套土地政策，以激發(fā)新舊存增土地的活力。

國(guó)土資源部今年的全國(guó)土地利用計(jì)劃明確要求，重點(diǎn)支持基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，重點(diǎn)保障交通、水利、能源等基礎(chǔ)設(shè)施和軍事建設(shè)；土地計(jì)劃將向中小城市和特色小城鎮(zhèn)傾斜，向發(fā)展?jié)摿Υ?、吸納人口多的縣城和重點(diǎn)鎮(zhèn)傾斜；保障養(yǎng)老、旅游、物流、光伏等產(chǎn)業(yè)，以及新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)和大眾創(chuàng)業(yè)、萬(wàn)眾創(chuàng)新發(fā)展用地等。

與此同時(shí)，按照去產(chǎn)能要求，嚴(yán)格控制鋼鐵、煤炭等產(chǎn)能過(guò)剩行業(yè)和“僵尸企業(yè)”土地供應(yīng)，制定鼓勵(lì)支持政策，引導(dǎo)其退出、轉(zhuǎn)產(chǎn)和兼并重組。

鼓勵(lì)支持新興產(chǎn)業(yè)

光伏產(chǎn)業(yè)用地量大，前些年各地光伏產(chǎn)業(yè)紛紛上馬，用地政策也不太一致。為此，《工作指引》明確，光伏發(fā)電站項(xiàng)目使用未利用地布設(shè)光伏方陣的，可按原地類認(rèn)定和管理。

此條規(guī)定是依據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)光伏產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的若干意見(jiàn)》和《關(guān)于支持新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展促進(jìn)大眾創(chuàng)業(yè)萬(wàn)眾創(chuàng)新用地的意見(jiàn)》作出的，這對(duì)于廣大陽(yáng)光資源豐富的中西部地區(qū)來(lái)說(shuō)，不啻為一大好消息。去年年底，國(guó)土資源部曾發(fā)布《光伏發(fā)電站工程項(xiàng)目用地控制指標(biāo)》，明確要求光伏發(fā)電站建設(shè)應(yīng)遵循節(jié)約優(yōu)先的原則，在綜合考慮光能資源、場(chǎng)址、環(huán)境等建設(shè)條件的同時(shí)優(yōu)化配置，合理利用土地，盡量利用閑置用地，不占或少占農(nóng)用地。

國(guó)土資源部同時(shí)明確，優(yōu)先安排新產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地。依據(jù)國(guó)家《戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)重點(diǎn)產(chǎn)品和相關(guān)服務(wù)指導(dǎo)目錄》、《中國(guó)制造2025》、“互聯(lián)網(wǎng)+”等國(guó)家鼓勵(lì)發(fā)展的新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)政策要求，各地可確定當(dāng)?shù)刂攸c(diǎn)發(fā)展的新產(chǎn)業(yè)，以“先存量、后增量”的原則，優(yōu)先安排用地供應(yīng)。對(duì)新產(chǎn)業(yè)發(fā)展快、用地集約且需求大的地區(qū)，可適度增加年度新增建設(shè)用地指標(biāo)。

此外，《工作指引》明確，土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模以外旅游項(xiàng)目中自然景觀用地及農(nóng)牧漁業(yè)種植、養(yǎng)殖用地，可按原地類認(rèn)定和管理。

用地形式多樣化

以往，產(chǎn)業(yè)用地主要采用出讓形式，需要一次性交納高額費(fèi)用。為鼓勵(lì)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)及各類新產(chǎn)業(yè)需要，國(guó)土資源部門采用差別化用地方式，各類產(chǎn)業(yè)用地均可采取長(zhǎng)期租賃、先租后讓、租讓結(jié)合方式使用土地。以長(zhǎng)期租賃方式使用土地的，不得超過(guò)20年。

《工作指引》提出，對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展較快的地區(qū)、集聚區(qū)及使用未利用地發(fā)展產(chǎn)業(yè)的，要優(yōu)先安排用地計(jì)劃指標(biāo)。同時(shí)，要積極保障小企業(yè)創(chuàng)業(yè)基地、科技孵化器、商貿(mào)企業(yè)集聚區(qū)用地。中西部地區(qū)要按照《國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)外貿(mào)回穩(wěn)向好的若干意見(jiàn)》要求，加大加工企業(yè)用地供應(yīng)。

《工作指引》還對(duì)多樣化的服務(wù)設(shè)施的用地提供了便利，提出對(duì)新能源汽車充電設(shè)施、無(wú)線通訊基站、分布式光伏發(fā)電設(shè)施、社區(qū)養(yǎng)老（醫(yī)療、體育、文化）服務(wù)設(shè)施、電影院（影廳）、旅游廁所等布點(diǎn)分散、單體規(guī)模小、對(duì)其他建筑物有密切依附關(guān)系的產(chǎn)業(yè)配套設(shè)施，允許在新供其他建設(shè)項(xiàng)目用地時(shí)，將其建設(shè)要求納入供地條件。

《工作指引》明確，“PPP+土地”采用政府和社會(huì)資本合作方式實(shí)施項(xiàng)目建設(shè)時(shí)，相關(guān)用地需要有償使用的，將通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)方式確定項(xiàng)目。

國(guó)土資源部表示，產(chǎn)業(yè)用地政策允許依法使用集體建設(shè)用地的，除農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革試點(diǎn)地區(qū)外，其他地區(qū)應(yīng)按《土地管理法》相關(guān)規(guī)定執(zhí)行，應(yīng)以農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織自行使用，或農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織以土地使用權(quán)入股、聯(lián)營(yíng)等方式與其他單位、個(gè)人共同舉辦企業(yè)的方式使用土地。在此前提下，各地可依法探索完善集體建設(shè)用地使用權(quán)入股、聯(lián)營(yíng)的管理方式。