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光伏遇到了扶貧，雙方似乎都從對方的身上看到了希望。但是一番接觸下來，地方政府、企業(yè)和貧困戶已然攪成一堆亂麻。若想要讓各方都得到好處，光伏扶貧這個“蹩腳”的組合還有不小的爭議。
金寨縣位于安徽西部，地處安徽、湖北和河南三省的交界地帶。這里曾經(jīng)是著名的“三不管”地區(qū)。洶涌的革命浪潮時代，讓這里走出了一批革命元勛?，F(xiàn)在這里是響當(dāng)當(dāng)?shù)?ldquo;將軍縣”，從這里走出去的少將以上軍銜的將軍竟有59位。然而，歲月蹉跎，如今將軍們已經(jīng)遠(yuǎn)去，貧困卻還困擾著這片土地上生活的人們。
今年4月，習(xí)近平總書記考察了金寨縣，祭奠將軍是一方面，另一方面也十分關(guān)心金寨的扶貧工作。在報道中，可以看到這樣的照片，貧困戶的院子里，習(xí)近平和貧困戶親切的握手，身后是兩塊一人多高的光伏電池板。在視察金寨扶貧情況時，習(xí)近平也詢問了光伏發(fā)電扶貧的情況，光伏扶貧已然成為多種扶貧方式中重要的一部分。
金寨是最早進行光伏扶貧的地區(qū)，金寨在光伏扶貧上的發(fā)展也積累了許多經(jīng)驗和教訓(xùn)，是光伏扶貧的先行者。
進入2016年，為了兌現(xiàn)2020年實現(xiàn)脫貧的承諾，扶貧工作進入大規(guī)模發(fā)展的階段。一時之間，IPO扶貧、電商扶貧等等新名詞如雨后春筍般涌現(xiàn)出來。光伏扶貧就是在這樣的大背景下，走到了歷史舞臺的最前沿。
中國扶貧志愿服務(wù)促進會的王家華副會長對記者表示，國務(wù)院扶貧辦委托促進會從事十大精準(zhǔn)扶貧工作的具體對接服務(wù)工作，光伏扶貧首當(dāng)其沖。從規(guī)劃來看，光伏扶貧將會撬動15-20GW的規(guī)模，帶動200-300萬貧困人口脫貧。
扶貧城市分布圖
誠然，在扶貧工作提上日程的同時，光伏行業(yè)的風(fēng)向也在悄然發(fā)生著變化，光伏扶貧出現(xiàn)的頻率越來越高，有關(guān)光伏扶貧的討論也是甚囂塵上。
對光伏行業(yè)來說，2016年堪稱變局之年。630之后，大項目越來越少，領(lǐng)跑者計劃競爭激烈。大家的目光越來越多的投向分布式光伏和光伏扶貧項目。而且光伏扶貧在政策上要優(yōu)于分布式光伏的項目，從光伏的角度來看，光伏扶貧是具有一定吸引力的。
但是從目前的情況來看，光伏扶貧發(fā)展模棱兩可，在開展過程中遇到了許多的問題：政策不夠詳實，整體規(guī)劃不夠明晰，資金來源不確定，光伏電站質(zhì)量怎樣保證和貧困戶收益怎么保障等等。
光伏能為扶貧做多大貢獻？扶貧又能為光伏行業(yè)帶來多少好處？國家和地方政府又應(yīng)該做些什么讓光伏企業(yè)真正愿意進入這個市場？這些問題頗具爭議。帶著這些問題，雜志九月份走訪了光伏行業(yè)的大小企業(yè)，并與扶貧領(lǐng)域的專業(yè)人士進行深度的交流，力圖還原一個當(dāng)下最真實的光伏扶貧。
戶用光伏的尷尬
群山環(huán)繞的金寨全軍村散發(fā)著濃郁的自然氣息，貧困戶陳樓之站在自家光伏板前面，雖然并不知道這個藍色的板子是如何工作，但她知道，這塊比床大不了多少的板子每年可以給她帶來上千元的收入。這是一套戶用的光伏系統(tǒng)，所發(fā)的電用來幫助貧困戶脫貧。
事實上，光伏扶貧的類型有四種，戶用、村級、農(nóng)業(yè)大棚和地面電站，在金寨你幾乎可以看到你想看到的所有光伏扶貧類型。
金寨早在2013年就開始光伏扶貧。幾年以來，金寨的光伏扶貧過程經(jīng)過了幾個階段，戶用、村級或者是地面電站，金寨可以說是光伏扶貧一個鮮活的樣本。
航禹能源有限公司執(zhí)行董事丁文磊在接受記者采訪時評論說：“從2013年到2014年，金寨最開始做了一萬多戶的戶用光伏系統(tǒng)，這相當(dāng)于第一階段。從2014年到2015年，進入第二階段，開始做村級電站。由于金寨地廣人稀，發(fā)展了一批的村級電站，2015年到2016年，演化至第三階段的集中式電站，像之前的200MW的項目。”
就在6月份，金寨人民政府發(fā)布《金寨縣光伏發(fā)電精準(zhǔn)脫貧實施方案》，方案明確建設(shè)20萬千瓦地面光伏扶貧電站；發(fā)展分布式(聯(lián)戶型)光伏扶貧電站。23個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，每個站址建設(shè)規(guī)模200千瓦-600千瓦，累計1.5萬千瓦；擴容村級光伏扶貧電站，將218個行政村60千瓦光伏電站擴容到100千瓦。
金寨的光伏扶貧發(fā)展很豐富，一路走下來，各種類型都存在。戶用系統(tǒng)真正扶貧到戶，村級電站扶貧到村。然而，這兩種分散的電站方式中，運維是一個難題。誰來運維？怎么運維？是設(shè)備廠家？還是相關(guān)的扶貧村自己組建運維隊伍或者貧困戶來負(fù)責(zé)？如果大面積推廣這兩種模式，這是繞不過去的問題。
如果是采用集中地面電站的類型，那么運維會容易得到保證。但是由于收益更多的是投資企業(yè)，最終的收益能否真正服務(wù)于扶貧，能否做到精準(zhǔn)扶貧就成了一個問題。
“戶用光伏扶貧電站有很大的局限性，光伏電站是25年收益，但是目前真正貧困戶的房屋及屋頂結(jié)構(gòu)狀況都很差，難以保障光伏電站25年正常運行。不論哪種模式，扶貧電站的質(zhì)量是關(guān)鍵。”九州方園新能源副總經(jīng)理梁燦談及光伏扶貧類型時說。在采訪中，許多企業(yè)都深有感受，在實際操作中，戶用扶貧項目的確存在各種各樣的阻力。
光伏電站
對于光伏怎樣扶貧，梁燦還向記者介紹說：“我們正在做的一個扶貧項目有采用一種非屬地扶貧新形式，項目在湖北省紅花套鎮(zhèn)大溪村，規(guī)模為800KW。扶貧電站沒有在貧困戶家里，也沒有在村子里建設(shè)，而是建在鎮(zhèn)上的企業(yè)土老憨集團的工廠屋頂上。”這種形式不需要考慮土地的問題，可以使電站的收益最大化。采用合同能源管理模式，電站發(fā)電可以供企業(yè)使用，不是像村級電站一樣全部上網(wǎng)。工業(yè)用電的價格比光伏上網(wǎng)價格高，扶貧電站的收益也就相應(yīng)的擴大，貧困戶可以獲得更大的收益。
天合光能光伏扶貧辦公室吳文泉認(rèn)為，戶用小型電站小而分散，施工、維護相對困難，且貧困戶屋頂結(jié)構(gòu)、承載力、壽命等很難得到保證，還有使用安全等因素的影響。天合光能相對更加傾向于村集體和集中式地面電站。相對于戶用電站，村集體和集中式電站的優(yōu)勢是，相對集中，單瓦系統(tǒng)成本較低，便于建設(shè)管理和運維，收益更高，更能保障貧困的長期穩(wěn)定收益，當(dāng)然相應(yīng)的缺點就是對土地資源以及電網(wǎng)接入硬件條件有一定要求(特別是大型地面集中式電站)。
不難看出，現(xiàn)在戶用的光伏扶貧模式并不受企業(yè)歡迎。從企業(yè)和扶貧的實際情況來看，村級電站越來越得到認(rèn)可，而且現(xiàn)在國家方面正主推這種形式的扶貧。
“目前總體的政策趨向是支持以村級電站為主要建設(shè)模式，來布局‘十三五’光伏扶貧工作。同時，原則上對各省報送上來的村級電站計劃不設(shè)指標(biāo)的限制。”國務(wù)院扶貧辦開發(fā)指導(dǎo)司副司長許健民曾公開表示。
據(jù)彭博新能源財經(jīng)統(tǒng)計追蹤，現(xiàn)在全國光伏扶貧的項目規(guī)模累計大概有300MW的規(guī)模，而且其中80%都是以集中電站的形式在做。雖然目前集中電站占了光伏扶貧裝機的80%以上，但國家最希望推動的還是村級電站。至于利用農(nóng)業(yè)大棚和荒山荒地建設(shè)的電站的形式，涉及農(nóng)業(yè)、土地等問題，最后能否跨上這個大的臺階還有待考量。
“村級電站對于農(nóng)村電網(wǎng)來說可能是一個挑戰(zhàn)，如果大面積推廣村級電站，又涉及農(nóng)網(wǎng)改造的問題，兩者能不能配合好也是一個問題。相比之下，集中電站體量雖然也大，但選址不一定會在貧困村當(dāng)?shù)兀锌赡軙谕恋貤l件允許、接入條件更好的地方。”彭博新能源財經(jīng)分析師劉雨菁告訴記者。
戶用是最精準(zhǔn)的扶貧類型，但是因為操作困難，發(fā)展受到很大的阻力，村級電站甚至是地面電站趨勢明顯。但是不論光伏扶貧怎么走樣，所有的光伏扶貧都面臨著錢的問題，資金的來源和將來的收益也很大程度上決定著光伏扶貧的走向。
錢從哪里來？
“濟南市是政府百分之百投資建設(shè)村級電站。”丁文磊全程參與了濟南市光伏扶貧的方案起草和執(zhí)行過程。泉城濟南將采用EPC總承包方式進行建設(shè)，市財政在2016年、2017年和2018年分期撥付建設(shè)資金和相應(yīng)的利息。
然而，并不是所有的地方都是如此，云南和江蘇采取的是扶貧資金+農(nóng)戶銀行貸款的模式，貴州是扶貧資金+企業(yè)墊付，安徽是扶貧資金+地方投資公司墊付……但是，因為回款太慢、收益很低，銀行對這類項目的放貸很不感冒，實際操作中手續(xù)繁雜，墊付則間接增加了企業(yè)和公司的運營壓力。
光伏扶貧的本質(zhì)就是國家將資金和政策轉(zhuǎn)移到光伏行業(yè)，企業(yè)通過建設(shè)項目既實現(xiàn)自己的獲利，又能幫助扶貧。最核心的，也是企業(yè)最關(guān)心的問題就是——錢從哪里來的問題？
天合光能的銷售總監(jiān)曾義告訴記者：“有幾個途徑，首先是國家的扶貧基金，政府投一部分錢，企業(yè)少投入一些，這樣政府投入的錢就轉(zhuǎn)移到了貧困戶的手中。再就是扶貧項目的低息貸款，國家有大量用于扶貧的低息貸款，企業(yè)應(yīng)該享受這一部分的政策，本來的利率是6%，低息貸款可以是2%或3%，中間多出來的資金利息作為貧困戶的收益。”
企業(yè)為什么愿意做光伏扶貧？這建立在政府把并網(wǎng)、用地等棘手問題問題處理好的基礎(chǔ)上，這樣就間接節(jié)省了企業(yè)項目建設(shè)的成本。資金的來源問題，可以是上述某一種方式，也可以是幾種形式的組合，把產(chǎn)生的價值轉(zhuǎn)移給農(nóng)民。
雖然國家和地方政府給予較大額度的配套建設(shè)資金支持，但是中央的一些政策恐難以兌現(xiàn)，在部分地區(qū)地方政府資金缺口較大。銀行方面的貸款力度和優(yōu)惠幅度也并不能夠完全及時到位，將造成部分區(qū)域融資成本較高，或由于資金缺乏，或者進度緩慢，或者轉(zhuǎn)接企業(yè)，要求墊資，進一步加大了扶貧企業(yè)的負(fù)擔(dān)，從而影響到扶貧電站自身的建設(shè)。
以山西省為例，2015年試點，山西省一個100KW村級電站，平均投資80萬元，省里計劃安排50萬元，有30萬元資金缺口，需要自行解決。當(dāng)?shù)卣?，多?shù)是采取企業(yè)墊資的方式。如臨汾市組織每個參與地面集中電站建設(shè)的競標(biāo)企業(yè)，建設(shè)1個試點村100千瓦光伏電站并補足資金缺口；而渾源縣10個試點村光伏電站建設(shè)缺口資金，全部由建設(shè)企業(yè)進行墊資。
吳文泉告訴記者，光伏扶貧政策的有效性取決于融資渠道與融資成本，三種類型：戶用、村級、大型地面光伏扶貧項目都面臨融資困難的首要問題，低融資成本是光伏扶貧項目執(zhí)行的前提要件。
國開行、農(nóng)發(fā)行作為五部委聯(lián)合發(fā)文《關(guān)于實施光伏發(fā)電扶貧工作的意見》對口政策融資行，制定的實施細(xì)則過于嚴(yán)苛、并未履行政策行的基本職能。如《中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行光伏扶貧貸款管理辦法(試行)》中將民企及混改企業(yè)作為最末序列，與中央財政部的PPP政策精神背道而馳，提高并增加了社會資本參與扶貧的門檻和成本。
地方政府高負(fù)債下的信用度下降，與低利息融資政府擔(dān)保的政策頂層設(shè)計“悖論”。一、市縣政府因高負(fù)債無法擔(dān)保、地方政府籌措資金“過橋抽回”“空手套”的訴求，與政策銀行低息貸款擔(dān)保的實際沖突。二、部分地方政府“空手套”將光伏扶貧項目視為“唐僧肉”，因縣財政負(fù)債赤字巨額、無投入意向或擬“過橋抽回”，讓企業(yè)“背靠背”擔(dān)保15%貼息。
不僅資金方面存在問題，還有補貼方面的問題。國家承諾補貼不拖欠是否真的可以做到？地面電站、分布式電站的補貼拖欠情況讓人不得不有此一問，而且這么多的大型集中電站如果用于扶貧，是否能夠做到不限電。
由于資金的問題，光伏扶貧在開始發(fā)展的時候就和地方小企業(yè)走到了一起，由此造成的低價競標(biāo)和質(zhì)量問題使光伏扶貧更加混亂。
小企業(yè)的盛宴
2016年的洪水來得異常兇猛。全國300多條河流發(fā)生超警洪水，150個縣(市)降水量突破歷史同期極值。惡劣的天氣不僅給城市中的市民帶來出行的麻煩，也給貧困地區(qū)的人們造成了困擾。今年多次臺風(fēng)與洪水過后，出現(xiàn)不少的光伏扶貧電站，因質(zhì)量問題而故障與損壞，給貧困戶和扶貧工作造成了巨大損失。
吳文泉對記者表示：“光伏扶貧是一個可以持續(xù)25年以上的扶貧項目，但在實際扶貧項目招標(biāo)、建設(shè)、運行過程中，由于缺乏對電站系統(tǒng)與產(chǎn)品的品質(zhì)技術(shù)要求、有效檢測監(jiān)督手段以及事后的懲罰措施等，也就無法避免出現(xiàn)少數(shù)光伏扶貧項目非正常的低價中標(biāo)、以次充好的情況。”比如，選用低效率(或次品)組件，選用沒有質(zhì)量保證的設(shè)備，采購劣質(zhì)支架和電纜等，或者分包給沒有資質(zhì)的企業(yè)進行施工等。
2015年，全國平均單個戶用光伏售價基本在9-11元/瓦，最低的也不會低于8元/瓦，但是卻出現(xiàn)了每瓦6元左右的競標(biāo)報價，今年還有5元左右的報價。如果用的是比較好的設(shè)備，價格不可能這么低，這樣就會使質(zhì)量和穩(wěn)定性很難得到保證。“這些企業(yè)只是想通過這一個項目賺一筆錢，并不關(guān)心今后幾十年的情況。”
如此扶貧，雖然不像2009年的“金太陽工程”一樣是事前補貼，但同樣的利用政策使用劣質(zhì)產(chǎn)品達到逐利的目的，其結(jié)果同樣惡劣。
八月份，山東省德州市經(jīng)濟開發(fā)區(qū)舉行了一次特別的光伏扶貧招標(biāo)會。據(jù)報道，此次招標(biāo)的要求與以往大有不同。一般的招標(biāo)比拼電站造價權(quán)重超過50%，而此次招標(biāo)在電站扶貧收益上占到50%；以往電站建成驗收后政府會支付90%-95%的款項，其余在一年后的保修期結(jié)束后付清；而此次招標(biāo)要求分期分段結(jié)款，項目運營期中中標(biāo)人自行運營，自負(fù)盈虧。
德州市在招標(biāo)上的“創(chuàng)新”可以說是迫不得已，一定程度上杜絕了容易出現(xiàn)質(zhì)量問題的低價中標(biāo)現(xiàn)象，以光伏扶貧項目的最終受益作為競標(biāo)內(nèi)容。問題在于，雖然可以讓沒有實力的地方小企業(yè)望而卻步，但是對于中標(biāo)建設(shè)和運營項目的企業(yè)來說，分期付款，收益率的提高都將是一個很大的挑戰(zhàn)。
作為一個由地方縣市級政府主導(dǎo)的行為，地方企業(yè)會有一定的優(yōu)勢，這個與扶貧工作長期化本地化也有關(guān)系。縣級行政協(xié)調(diào)權(quán)力與牽引光伏扶貧能力不匹配，如果想要規(guī)范發(fā)展，或需上升至市級統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。只有這樣，才能盡可能避免地方上對于小企業(yè)的保護，讓光伏扶貧項目的招標(biāo)和建設(shè)更加規(guī)范。
從國家文件來看，光伏扶貧未來幾年的規(guī)模并不小。2015年12月，國家能源局發(fā)布《太陽能利用十三五發(fā)展規(guī)劃征求意見稿》，指出“十三五”時期，我國光伏扶貧工程總規(guī)模將達15GW。除了地面扶貧項目總規(guī)模為10GW左右，分布式光伏扶貧規(guī)模也將達到5GW。
扶貧規(guī)模
但是，光伏電站的檢測是一個新興事物、更是一個高科技的應(yīng)用，需要相應(yīng)的專業(yè)機構(gòu)，幫助政策進行有效的檢測和監(jiān)督，以保障其質(zhì)量。質(zhì)量是可控的，關(guān)鍵是需要一個嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)來控制。
光伏扶貧其實是今年才開始做，之前都沒有人愿意做，或者說都是些小企業(yè)在做。但是隨著2016年光伏扶貧的升溫，大企業(yè)在競爭領(lǐng)跑者和布局分布式之外，也開始關(guān)注光伏扶貧。只是，大企業(yè)想要在光伏扶貧領(lǐng)域開疆辟土?xí)敲慈菀讍幔?br />
大企業(yè)的算盤
七月底，在中國光伏協(xié)會召開的“2016年上半年光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展回顧與下半年展望會”上，中國扶貧志愿服務(wù)促進會的副會長王家華講道：“在我們掌握的名單中，幾乎看不到大企業(yè)的身影。地方對接、土地等問題固然存在，但是扶貧關(guān)乎20年的收益問題，如果沒有有實力的企業(yè)進入扶貧領(lǐng)域，會出現(xiàn)光伏產(chǎn)品質(zhì)量問題和貧困人口收入可持續(xù)性問題。”
九月份，森源電氣、愛康科技、隆基股份、猛獅科技等公司均與地方政府達成光伏扶貧意向或協(xié)議，將獲得超過20年的運維收入，成為企業(yè)運營新的增長點。
可以看出，大企業(yè)對于光伏扶貧項目并不排斥，更多的考慮是項目能否讓企業(yè)真正獲利。如果市場足夠好，國家各方面的政策條件細(xì)致可行，大企業(yè)為什么不做呢？
“扶貧項目的規(guī)模小，而且很分散，花大精力不如做大的電站，大企業(yè)的參與程度小。但是現(xiàn)在大家已經(jīng)開始關(guān)注光伏扶貧這一塊的市場，因為地面電站越來越難做，而且領(lǐng)跑者競爭也很激烈。”梁燦告訴記者。
同樣是在7月底光伏協(xié)會的展望會上，水電水利規(guī)劃設(shè)計總院新能源部副主任王霽雪表示，光伏扶貧從2013年左右正式啟動以來，規(guī)模并不大，最大的一批可能在今年的下半年放出來，而且是以幾個GW的量來考慮這件事情。如果按照這個判斷進行展望的話，光伏扶貧項目也會在今年年底出現(xiàn)井噴。
據(jù)王霽雪介紹，統(tǒng)計11個省區(qū)申報項目的規(guī)模已經(jīng)超過15GW，其中85%左右是集中電站，14%左右是戶用系統(tǒng)和村級電站，具體分布情況在省與省之間有所不同。根據(jù)水規(guī)總院和國務(wù)院扶貧辦、國家電網(wǎng)、南方電網(wǎng)各方面對接的情況，如果下半年牌子發(fā)放及時，為了完成相關(guān)的要求和任務(wù)，光伏扶貧方面的項目具備一定的體量。
但是怎樣才能讓大企業(yè)愿意參與光伏扶貧的項目呢？曾義告訴記者說：“光伏扶貧目前的難點在于如何平衡地方政府和投資機構(gòu)、企業(yè)、老百姓之間的關(guān)系。企業(yè)自己的利益怎么保證？不能單純的要求企業(yè)讓利。”
而且，具體實施的過程也存在問題。扶貧的項目都非常小，分到每個縣大企業(yè)是不是能執(zhí)行？過于分散大企業(yè)不能參與，都是一些小企業(yè)，質(zhì)量就容易得不到保證。應(yīng)該是在一個相對大的范圍內(nèi)操作，統(tǒng)一把方案、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)做好，然后統(tǒng)一進行招標(biāo)。在后期長時間的運維和管理上，形成一定的規(guī)模后，大企業(yè)更容易介入和開展工作。
“光伏是很專業(yè)的行業(yè)，縣一級沒有專業(yè)的技術(shù)能力來組織檢查實施，還是需要有一定的規(guī)模，相對集中，讓專業(yè)化的有實力的公司能夠愿意進來。”曾義表示說。
近期，光伏扶貧聯(lián)盟正在籌備成立中，其目的自然也是希望能夠讓大企業(yè)參與進來，所有的企業(yè)進行合作。對于招標(biāo)的方式、參與的主體、項目的建設(shè)和運營模式，光伏扶貧亟需一個明確的標(biāo)準(zhǔn)和體系。
光伏和扶貧的結(jié)合顯然還不夠流暢，多數(shù)情況下是一個蹩腳的組合，光伏想從扶貧項目上獲利存在許多障礙，而扶貧想通過光伏實現(xiàn)脫貧也需要更加強大的光伏力量接入。
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