我國光伏裝機量不斷保持高增長，分布式光伏也迎來了爆發(fā)式增長。與此同時，分布式光伏快速增長也導(dǎo)致了電網(wǎng)消納壓力激增，電網(wǎng)投資、設(shè)備運維、電力調(diào)峰等成本攀升，給電網(wǎng)安全運行和電力市場秩序帶來挑戰(zhàn)。
為更好落實新型電力系統(tǒng)建設(shè)要求，平穩(wěn)有序助力雙碳目標(biāo)實現(xiàn)，以下對分布式光伏發(fā)展及消納中的涉法問題進行了研究分析。
分布式光伏的法定概念及分類（一）分布式光伏的概念分布式光伏概念之初是基于空間布點、容量大小、電力電量平衡方式等物理因素而區(qū)別于集中式光伏項目的發(fā)電形態(tài)。隨著國家和地方不斷出臺相關(guān)政策，分布式光伏的概念有一個明顯的演變過程，其所附隨的政策法律等社會因素比重漸高。
2013年7月，國家發(fā)展改革委《分布式發(fā)電管理暫行辦法》（發(fā)改能源﹝2013﹞1381號）規(guī)定，分布式光伏指“在用戶所在場地或附近建設(shè)安裝、運行方式以用戶端自發(fā)自用為主、多余電量上網(wǎng)，且以在配電網(wǎng)系統(tǒng)平衡調(diào)節(jié)為特征的發(fā)電設(shè)施或有電力輸出的能量綜合梯級利用多聯(lián)供設(shè)施”。同年11月，國家能源局《分布式光伏發(fā)電項目管理暫行辦法的通知》（國能新能﹝2013﹞433號）規(guī)定基本相同。
2014年9月，國家能源局《關(guān)于進一步落實分布式光伏發(fā)電有關(guān)政策的通知》（國能新能﹝2014﹞406號，已于2019年廢止）對分布式光伏的內(nèi)涵和外延均做了拓展，規(guī)定“因地制宜利用廢棄土地、荒山荒坡、農(nóng)業(yè)大棚、灘涂、魚塘、湖泊等建設(shè)就地消納的分布式光伏電站......利用建筑屋頂及附屬場地建設(shè)的分布式光伏發(fā)電項目，在項目備案時可選擇‘自發(fā)自用、余電上網(wǎng)’或‘全額上網(wǎng)’中的一種模式”。進一步把分布式光伏從原來的建筑光伏擴大到荒山荒坡、農(nóng)業(yè)大棚、灘涂、魚塘、湖泊等領(lǐng)域，同時對“用戶端自發(fā)自用為主、多余電量上網(wǎng)”這一消納模式做了拓展，符合條件的“全額上網(wǎng)”項目也納入分布式光伏范疇。
（二）分布式光伏的分類對分布式光伏作必要分類有利于更好的研究分析其中的法律問題。
1.按照投資主體不同，可分為工商業(yè)分布式光伏和戶用光伏兩類。這個分類并未完全依據(jù)現(xiàn)有的政策或文件，而是為了更精準(zhǔn)研究某種光伏發(fā)電行為法律政策上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，根據(jù)光伏市場現(xiàn)象所做的理論和邏輯上的區(qū)分。
筆者認(rèn)為，工商業(yè)分布式光伏是指工商業(yè)資本利用工商業(yè)企業(yè)自有建設(shè)用地范圍內(nèi)的屋頂或地面建設(shè)的分布式光伏，通常安裝在工業(yè)廠房、商場、超市、學(xué)校、醫(yī)院、車站等各類企事業(yè)單位的建筑物屋頂。安徽省能源局《關(guān)于進一步推進分布式光伏規(guī)范有序發(fā)展的通知》（皖能源新能﹝2023﹞33號）有類似規(guī)定，但并未從投資主體的屬性上去描述。國家能源局《關(guān)于進一步落實分布式光伏發(fā)電有關(guān)政策的通知》（國能新能﹝2014﹞406號，已于2019年廢止）拓寬了分布式光伏的內(nèi)涵和外延，相應(yīng)地，工商業(yè)分布式光伏也應(yīng)拓寬到工商業(yè)資本“利用廢棄土地、荒山荒坡、農(nóng)業(yè)大棚、灘涂、魚塘、湖泊等建設(shè)就地消納的分布式光伏電站”?？傊ど虡I(yè)分布式光伏應(yīng)界定為工商業(yè)資本投資的、符合分布式光伏概念的光伏發(fā)電項目。
與之相對應(yīng)的是戶用光伏。戶用光伏指城鄉(xiāng)居民等自然人利用其房屋不動產(chǎn)所有權(quán)或宅基地土地使用權(quán)范圍內(nèi)的屋頂或地面建設(shè)的分布式光伏。國家能源局2022年印發(fā)的《戶用光伏建設(shè)運行指南（2022年版）》就戶用光伏列舉了三種模式，分別是全款購模式（用戶自投）、合作開發(fā)模式、光伏貸/融資租賃模式。安徽省能源局《關(guān)于進一步推進分布式光伏規(guī)范有序發(fā)展的通知》（皖能源新能﹝2023﹞33號）基本沿用了這一分類，將戶用光伏分為自然人全款購、合作開發(fā)、融資租賃等模式。
筆者認(rèn)為，合作開發(fā)模式和融資租賃模式由工商業(yè)企業(yè)參與投資收益，以自然人名義申請并網(wǎng)，本質(zhì)上為工商業(yè)分布式光伏，當(dāng)前政策層面的分類客觀上擴大了戶用光伏的范圍，不利于對工商業(yè)光伏以戶用光伏名義報裝實施管控。因此，我們將戶用光伏嚴(yán)格界定為“自然人全款購模式”，從邏輯上將“合作開發(fā)模式”及“融資租賃模式”歸類為工商業(yè)分布式光伏，從而基于其工商業(yè)投資的本質(zhì)而對其依據(jù)工商業(yè)光伏的標(biāo)準(zhǔn)進行同等規(guī)制，防止工商業(yè)資本冒用戶用光伏名義化整為零開發(fā)光伏、規(guī)避法定義務(wù)等。
2.按照接入電壓等級和自發(fā)自用比重不同，可分為10kV以下電壓、10kV電壓等級和35kV電壓等級接入三類。具體為“10kV及以下電壓等級接入，且單個并網(wǎng)點總裝機容量不超過6兆瓦的分布式電源”“10kV電壓等級接入且單個并網(wǎng)點總裝機容量超過6兆瓦，年自發(fā)自用電量大于50%的分布式電源”以及“35kV電壓等級接入，年自發(fā)自用大于50%的分布式電源”。
這種劃分是根據(jù)國家發(fā)展改革委《分布式發(fā)電管理暫行辦法》（發(fā)改能源﹝2013﹞1381號）等政策文件的規(guī)定作出的，主要意義在于強調(diào)分布式光伏應(yīng)“小容建設(shè)、低壓接入、就近消納、減少送出”。當(dāng)接入電壓等級上升或者裝機容量增大時，則特別強調(diào)要以“自發(fā)自用為主、余量上網(wǎng)”，否則就應(yīng)按照集中式光伏電站納入規(guī)模管控，履行更為嚴(yán)格的審查備案義務(wù)。
3.按照光伏安裝位置不同，可分為建筑光伏和地面光伏。建筑光伏主要是利用建筑物及其附屬設(shè)施建設(shè)，地面光伏主要是利用荒山荒坡、灘涂、水面等建設(shè)。對分布式光伏作建筑光伏和地面光伏的區(qū)分，主要是國家對建筑光伏出臺支持鼓勵政策，暫不納入年度建設(shè)規(guī)模管理，而地面光伏則需全部自發(fā)自用才能免除規(guī)模管理要求。
近年來，國家大力發(fā)展清潔能源，出臺一系列政策鼓勵和支持分布式光伏發(fā)展，加之光伏技術(shù)的進步，我國分布式光伏市場快速增長。與此同時，分布式光伏發(fā)展中的問題也開始增多，主要表現(xiàn)為規(guī)制分布式光伏的法律和政策機制不健全、部分地區(qū)分布式光伏無序發(fā)展、光伏投資企業(yè)化整為零規(guī)避法律和社會責(zé)任、電網(wǎng)消納困難、光伏市場不公平競爭等。這些既對光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)長期健康發(fā)展帶來負面影響，也給電網(wǎng)企業(yè)的規(guī)劃建設(shè)、安全生產(chǎn)、經(jīng)營管理等帶來較大沖擊。同時，國家及地方有關(guān)法律和政策對電網(wǎng)企業(yè)在新能源包括分布式光伏的消納方面有明確的要求，電網(wǎng)企業(yè)也需要加強研究、積極行權(quán)、規(guī)范履責(zé)。
分布式光伏發(fā)展中常見的法律合規(guī)問題分析（一）分布式光伏發(fā)展中的法律問題1.投資建設(shè)缺乏規(guī)劃
（1）問題表現(xiàn)
當(dāng)前政策規(guī)定若干類分布式光伏暫不納入年度建設(shè)規(guī)模管理，意味著對這些類型的光伏投資者在申請并網(wǎng)時不審查其是否符合可再生能源開發(fā)利用規(guī)劃，導(dǎo)致分布式光伏特別是戶用光伏名義的建筑光伏裝機規(guī)模無序增長，給電網(wǎng)消納及安全穩(wěn)定運行帶來壓力和威脅。
（2）法律政策分析
分布式光伏并網(wǎng)一般應(yīng)滿足符合開發(fā)建設(shè)規(guī)劃的前提條件。國家能源局《分布式光伏發(fā)電項目管理暫行辦法》（國能新能﹝2013﹞433號）第10條規(guī)定，省級以下能源主管部門依據(jù)國務(wù)院投資項目管理規(guī)定和國務(wù)院能源主管部門下達的本地區(qū)分布式光伏發(fā)電的年度指導(dǎo)規(guī)模指標(biāo)，對分布式光伏發(fā)電項目實行備案管理。國家發(fā)展改革委《可再生能源發(fā)電全額保障性收購管理辦法》（發(fā)改能源﹝2016﹞625號）第4條規(guī)定，各電網(wǎng)企業(yè)和其他供電主體在其電網(wǎng)覆蓋范圍內(nèi)，對符合開發(fā)利用規(guī)劃建設(shè)、依法取得行政許可或者報送備案、符合并網(wǎng)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的可再生能源發(fā)電項目，應(yīng)承擔(dān)全額保障性收購的實施責(zé)任?？梢?，政策之初國家總體上要求分布式光伏發(fā)展要符合開發(fā)利用規(guī)劃，實施年度建設(shè)規(guī)模管理。
但隨著政策鼓勵支持力度加大，主管部門又出臺特殊規(guī)定將部分分布式光伏暫不納入年度建設(shè)規(guī)模管理。國家發(fā)展改革委、能源局《關(guān)于完善光伏發(fā)電規(guī)模管理和實施競爭方式配置項目的指導(dǎo)意見》（發(fā)改能源﹝2016﹞1163號，已于2023年廢止）明確，光伏發(fā)電年度建設(shè)規(guī)模實行分類管理，將“建筑光伏、全部自發(fā)自用的地面光伏電站、光伏發(fā)電交易試點、光伏扶貧”四類光伏項目暫納為“不限規(guī)模的”光伏發(fā)電類型。安徽省能源局《關(guān)于進一步推進分布式光伏規(guī)范有序發(fā)展的通知》（皖能源新能﹝2023﹞33號）規(guī)定，在具備接入容量的區(qū)域，單點接入小于6兆瓦的工商業(yè)分布式光伏（僅指建筑光伏）和戶用光伏，暫不納入年度建設(shè)規(guī)模管理。該省增加了具備接入容量的前置條件，較國家政策而言是收緊了，但也體現(xiàn)了對一定范圍的分布式光伏不管控建設(shè)規(guī)模的政策導(dǎo)向。
綜上，部分分布式光伏暫不納入規(guī)模管理，從而簡化甚至免除相應(yīng)審查備案義務(wù)，這是當(dāng)前分布式光伏迅猛增長的主要原因之一。
（3）建議
一是政府應(yīng)進一步完善分布式光伏規(guī)模管理的政策。2016年國家發(fā)展改革委、國家能源局將四類光伏項目暫納為不限規(guī)模，但是并未規(guī)定“暫納”的期限，七年來，我國分布式光伏發(fā)展的形勢發(fā)生了根本性變化，其新增比例已經(jīng)超過了集中式光伏，部分省份尤為突出，已經(jīng)超過80%，特別是國家將全額上網(wǎng)的建筑光伏作為分布式光伏管理，并不再對新增的集中式光伏開展補貼，建筑光伏對工商業(yè)資本更具投資吸引力，光伏發(fā)電需要進行規(guī)模管理的主要對象實質(zhì)上已經(jīng)從集中式光伏轉(zhuǎn)變?yōu)榉植际焦夥?，?yīng)多方努力，推動新形勢下對“暫不納入規(guī)模管理”的光伏類型做必要調(diào)整，建議不論某區(qū)域是否具備接入容量，均應(yīng)將建筑光伏納入年度規(guī)模管理，并與電網(wǎng)建設(shè)規(guī)劃保持一致，年度建設(shè)、并網(wǎng)規(guī)模應(yīng)以電網(wǎng)企業(yè)依法依規(guī)提供的電網(wǎng)可接入容量為基礎(chǔ)確定。
二是電網(wǎng)企業(yè)應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行光伏規(guī)模管理政策。以安徽省為例，對于不納入年度建設(shè)規(guī)模的分布式光伏設(shè)置了“具備接入容量”這一條件，要求電網(wǎng)企業(yè)對消納能力及時進行測算評估、發(fā)布、報告，在國家和地方政策未對暫不納入規(guī)模管理的分布式光伏范圍作調(diào)整前，應(yīng)確保在不具備接入容量的區(qū)域，嚴(yán)格控制分布式光伏建設(shè)規(guī)模，防止超限建設(shè)和并網(wǎng)帶來的負面影響。
2.光伏投資企業(yè)化整為零申請并網(wǎng)問題
（1）問題表現(xiàn)
為規(guī)避并網(wǎng)條件、年度建設(shè)規(guī)模管理、儲能配套等政策法規(guī)義務(wù)，達到節(jié)省投資、搶占市場甚至騙取補貼等目的，集中式光伏借用分布式光伏名義，或者部分工商業(yè)分布式光伏以戶用光伏名義辦理并網(wǎng)，達到化整為零目的，導(dǎo)致分布式光伏項目爆發(fā)式無序增長，破壞了新能源發(fā)電市場秩序，損害了市場公平，增加了電網(wǎng)安全和消納壓力。
（2）法律政策分析
國家對集中式光伏的并網(wǎng)要求較為嚴(yán)格。國家能源局《光伏電站開發(fā)建設(shè)管理辦法》（國能發(fā)新能規(guī)﹝2022﹞104號）第7條規(guī)定，省級能源主管部門負責(zé)......制定光伏電站年度開發(fā)建設(shè)方案。第9條規(guī)定，保障性并網(wǎng)項目原則上由省級能源主管部門通過競爭性配置方式確定，市場化并網(wǎng)項目按照國家和各?。▍^(qū)、市）有關(guān)規(guī)定確定。第23條規(guī)定，除國家能源局規(guī)定的豁免情形外，光伏電站項目應(yīng)當(dāng)在并網(wǎng)后6個月內(nèi)取得電力業(yè)務(wù)許可證。
而分布式光伏的并網(wǎng)要求和程序較集中式光伏相對快捷，同時可免收部分費用和獲取補貼。國家能源局《分布式光伏發(fā)電項目管理暫行辦法》（國能新能﹝2013﹞433號）第11條規(guī)定，項目備案工作應(yīng)根據(jù)分布式光伏發(fā)電項目特點盡可能簡化程序，免除發(fā)電業(yè)務(wù)許可、規(guī)劃選址、土地預(yù)審等支持性文件。國家發(fā)展改革委《分布式發(fā)電管理暫行辦法》（發(fā)改能源﹝2013﹞1381號）第12條，豁免分布式發(fā)電項目發(fā)電業(yè)務(wù)許可。國務(wù)院《國務(wù)院關(guān)于促進光伏產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的若干意見》（國發(fā)〔2013〕24號）規(guī)定，對分布式光伏發(fā)電項目免收系統(tǒng)備用容量費和相關(guān)服務(wù)費用。部分省份有地區(qū)還通過財政對戶用光伏發(fā)電量給予電價補貼。
因分布式光伏尤其是戶用光伏具有上述政策優(yōu)勢，光伏投資企業(yè)化整為零、冒充戶用光伏申請并網(wǎng)現(xiàn)象層出不窮。
結(jié)合光伏投資企業(yè)化整為零的目的和各種行為表征，我們認(rèn)為，光伏投資企業(yè)化整為零行為（簡稱化整為零行為）與正常的企業(yè)代理自然人申辦行為（簡稱企業(yè)代理行為）雖然在行為上都表現(xiàn)為以自然人名義申請并網(wǎng)、由企業(yè)作為代理人辦理手續(xù)，但二者本質(zhì)上是有區(qū)別的：
一是上網(wǎng)模式選擇不同。化整為零行為的目的是獲得最大商業(yè)價值，沒有自發(fā)自用需求，通常會選擇“全額上網(wǎng)”模式；而企業(yè)代理行為通常是以自然人自發(fā)自用為主，余電上網(wǎng)。
二是主觀意圖不同?；麨榱阈袨橹饔^上是為了規(guī)避國家關(guān)于集中式光伏的各項規(guī)制，甚至是騙取政府財政補貼；而企業(yè)代理行為是代理企業(yè)受托為自然人提供專業(yè)技術(shù)服務(wù)和辦理便利。
三是合作方式不同?；麨榱阈袨橐话闶怯晒夥顿Y企業(yè)與自然人簽訂合作分成或租賃屋頂?shù)膮f(xié)議（所謂合作開發(fā)、融資租賃等模式），持續(xù)性收取合作分成或利用所租賃屋頂取得收益；而企業(yè)代理行為是代理企業(yè)與自然人簽訂技術(shù)服務(wù)或代理報裝協(xié)議，收取的是一次性技術(shù)服務(wù)費或代理服務(wù)費。
四是結(jié)算對象不同?；麨榱阈袨檫x擇以光伏投資企業(yè)作為費用結(jié)算對象，或雖然表面上提供的是自然人賬戶，但該賬戶由光伏投資企業(yè)實際控制，利于其直接獲得資金，并規(guī)避電網(wǎng)企業(yè)先支付給自然人再行轉(zhuǎn)付帶來的資金風(fēng)險；而企業(yè)代理行為費用結(jié)算對象是被代理的自然人，代理企業(yè)和戶主之間代理費用的結(jié)算方式與電網(wǎng)企業(yè)和自然人之間的電費結(jié)算無關(guān)。
（3）建議
一是政府可進一步優(yōu)化明確工商業(yè)分布式光伏和戶用光伏的定義和分類。目前政策將合作開發(fā)模式和融資租賃模式納入戶用光伏范疇進行管理，從投資主體、收益主體以及裝機規(guī)模來看，以上兩種模式更符合工商業(yè)分布式光伏的特性，應(yīng)納入工商業(yè)分布式光伏的范疇，戶用光伏應(yīng)僅包括自然人全款購模式。明晰戶用光伏和工商業(yè)分布式光伏的定義和范圍，可以為堵塞光伏投資企業(yè)冒用戶用光伏名義申請并網(wǎng)提供更清晰的操作指引。
二是政府可研究出臺規(guī)范分布式光伏并網(wǎng)的政策。建議對“全額上網(wǎng)”的分布式光伏均按照集中式光伏電站管理。全額上網(wǎng)的分布式光伏發(fā)電的目的是通過銷售上網(wǎng)電量獲得收益，與自發(fā)自用為主的分布式光伏完全不同，與集中式光伏電站商業(yè)目的相同，屬于經(jīng)營性投資行為，因此，無論其投資主體屬于法人、其他組織還是自然人，均應(yīng)按照投資發(fā)電行為加以管理。為此，理應(yīng)將其按照集中式光伏電站管理，或者參照非全部自發(fā)自用的地面光伏電站管理，納入年度建設(shè)規(guī)模。如此，將有利于堵塞光伏投資企業(yè)化整為零的漏洞，保證分布式光伏有序建設(shè)開發(fā)。目前湖北省已印發(fā)《關(guān)于加強分布式光伏發(fā)電項目全過程管理的通知》（鄂能源新能﹝2023﹞52號），就地面光伏電站出臺相關(guān)政策。我們認(rèn)為，類似政策應(yīng)覆蓋全額上網(wǎng)的建筑光伏。
三是電網(wǎng)企業(yè)嚴(yán)把分布式光伏并網(wǎng)受理和結(jié)算關(guān)。在受理并網(wǎng)申請、簽訂并網(wǎng)合同時，嚴(yán)格審查核驗申請并網(wǎng)人身份、主要光伏發(fā)電設(shè)備的購置發(fā)票等并網(wǎng)申請材料，戶用光伏電費結(jié)算收款賬戶嚴(yán)格限定為自然人本人賬戶，當(dāng)前有的地區(qū)為防止光伏投資企業(yè)實際操控自然人賬戶匯集獲取結(jié)算資金，采取了將結(jié)算資金直接支付至自然人社保卡的結(jié)算方式，保證戶用光伏并網(wǎng)的真實性。
3.關(guān)于分布式光伏違規(guī)建設(shè)、運營影響電網(wǎng)安全的問題
（1）問題表現(xiàn)
光伏投資主體在分布式光伏建設(shè)、運營過程中出現(xiàn)多種違規(guī)現(xiàn)象，如光伏投資企業(yè)化整為零申請并網(wǎng)、并網(wǎng)后超容發(fā)電會造成變壓器或線路重過載引發(fā)電網(wǎng)設(shè)備故障，施工建設(shè)主體沒有相應(yīng)資質(zhì)導(dǎo)致并網(wǎng)項目工程存在安全隱患，設(shè)備質(zhì)量不能滿足相關(guān)技術(shù)規(guī)范導(dǎo)致并網(wǎng)后影響電網(wǎng)穩(wěn)定性等，給電網(wǎng)安全穩(wěn)定運行帶來嚴(yán)重威脅，存在行業(yè)失范現(xiàn)象。同時也存在各級電力能源主管部門安全監(jiān)管不力、電網(wǎng)企業(yè)安全主體責(zé)任履職不到位的風(fēng)險。
（2）法律政策分析
政府有加強電網(wǎng)安全監(jiān)管的職責(zé)?！吨腥A人民共和國安全生產(chǎn)法》第9條規(guī)定，國務(wù)院和縣級以上地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)加強對安全生產(chǎn)工作的領(lǐng)導(dǎo)，建立健全安全生產(chǎn)工作協(xié)調(diào)機制，支持、督促各有關(guān)部門依法履行安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)，及時協(xié)調(diào)、解決安全生產(chǎn)監(jiān)督管理中存在的重大問題。
電網(wǎng)企業(yè)負有安全生產(chǎn)的主體責(zé)任?！吨腥A人民共和國安全生產(chǎn)法》第4條規(guī)定，生產(chǎn)經(jīng)營單位必須遵守本法和其他有關(guān)安全生產(chǎn)的法律法規(guī)，加強安全生產(chǎn)管理......構(gòu)建安全風(fēng)險分級管控和隱患排查治理雙重預(yù)防機制，健全風(fēng)險防范化解機制，提高安全生產(chǎn)水平，確保安全生產(chǎn)。
分布式光伏投資主體具有共同維護電網(wǎng)安全運行的義務(wù)。國家發(fā)展改革委《分布式發(fā)電管理暫行辦法》（發(fā)改能源﹝2013﹞1381號）規(guī)定，分布式光伏所有的投資方均有保障項目安全可靠運行及滿足技術(shù)規(guī)范要求的義務(wù)【1】。國家能源局《電力并網(wǎng)運行管理規(guī)定》（國能發(fā)監(jiān)管規(guī)﹝2021﹞60號）第4條規(guī)定，并網(wǎng)主體、電網(wǎng)企業(yè)均應(yīng)嚴(yán)格遵守國家有關(guān)法律法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)以及電力調(diào)度管理規(guī)程、電氣設(shè)備運行規(guī)程，共同維護電力系統(tǒng)安全穩(wěn)定運行。
綜上，維護電網(wǎng)安全穩(wěn)定運行是政府、電網(wǎng)企業(yè)和分布式光伏投資主體的共同責(zé)任。電網(wǎng)安全是分布式光伏健康發(fā)展的重要前提和底線。
（3）建議
一是電網(wǎng)企業(yè)應(yīng)加強對分布式光伏建設(shè)并網(wǎng)和運行的安全管理。通過簽訂并網(wǎng)調(diào)度協(xié)議嚴(yán)格規(guī)范分布式光伏投資人的安全生產(chǎn)義務(wù)，并檢查敦促其依法依合同履行義務(wù)。提請政府履行安全監(jiān)管職責(zé)，對分布式光伏投資人違反安全生產(chǎn)規(guī)定的行為依法予以處理。
二是將保障電網(wǎng)安全作為評估電網(wǎng)可接入容量的重中之重。嚴(yán)守電網(wǎng)安全第一的底線，將電網(wǎng)安全作為評估新能源消納能力、履行新能源消納義務(wù)的前提和底線，不能以犧牲安全去發(fā)展。同時不斷優(yōu)化電網(wǎng)運行方式，提高電網(wǎng)承載力。
4.關(guān)于分布式光伏承擔(dān)配套儲能義務(wù)問題
（1）問題表現(xiàn)
為了有效應(yīng)對光伏發(fā)電波動性與隨機性較強的問題，便于電網(wǎng)調(diào)度，國家有關(guān)政策對集中式光伏規(guī)定了配儲義務(wù)。而達到一定規(guī)模的分布式光伏，同樣對電網(wǎng)企業(yè)調(diào)峰、調(diào)頻產(chǎn)生巨大影響，增加了電網(wǎng)的調(diào)節(jié)成本。但是目前政策沒有對分布式光伏提出配儲要求，有損公平發(fā)展的市場環(huán)境。
（2）法律政策分析
政策要求集中式光伏配儲。國家發(fā)展改革委、國家能源局《關(guān)于鼓勵可再生能源發(fā)電企業(yè)自建或購買調(diào)峰能力增加并網(wǎng)規(guī)模的通知》（發(fā)改運行〔2021〕1138號）明確，可再生能源發(fā)電企業(yè)可通過自建、合建、購買調(diào)峰和儲能能力來增加可再生能源并網(wǎng)規(guī)模。安徽省能源局在《關(guān)于2022年第一批次風(fēng)電和光伏發(fā)電項目開發(fā)建設(shè)方案》中明確，安徽省2GW光伏項目需配置13%左右、2小時的儲能。同時，在《關(guān)于開展2022年第二批次風(fēng)電和光伏發(fā)電項目建設(shè)規(guī)模競爭性配置工作的通知》中，再次細化了對集中式光伏儲能配置的要求。
目前政策僅鼓勵分布式光伏配儲。國家能源局《關(guān)于2021年風(fēng)電、光伏發(fā)電開發(fā)建設(shè)有關(guān)事項的通知》（國能發(fā)新能〔2021〕25號）提出，在確保安全前提下，鼓勵有條件的戶用光伏項目配備儲能。安徽省能源局《關(guān)于進一步推進分布式光伏規(guī)范有序發(fā)展的通知》（皖能源新能﹝2023﹞33號）規(guī)定，鼓勵分布式光伏投資企業(yè)、電網(wǎng)企業(yè)綜合考慮分布式光伏開發(fā)規(guī)模、負荷特性等因素，探索在消納困難變電站（臺區(qū)）集中配置或租賃獨立儲能設(shè)施，承諾配儲的項目優(yōu)先接入消納。
鑒于當(dāng)前分布式光伏新增裝機容量快速增長（2023年上半年已超過光伏全部新增裝機容量的50%），僅鼓勵其配儲，無法達成配儲目的，也對集中式光伏和付出巨大調(diào)峰成本的電網(wǎng)企業(yè)顯失公平。
（3）建議
政府可研究出臺強制分布式光伏承擔(dān)配儲義務(wù)的政策。要求分布式光伏投資主體建設(shè)配套儲能裝置或購買儲能指標(biāo)，當(dāng)前可先對全額上網(wǎng)的分布式光伏強制要求配套儲能。同時建立儲能配套指標(biāo)交易市場，鼓勵市場主體投資建設(shè)儲能設(shè)施，富余指標(biāo)進入市場交易，未建設(shè)配套儲能裝置的主體可從市場購買指標(biāo)。
（二）電網(wǎng)企業(yè)消納分布式光伏面臨的法律合規(guī)風(fēng)險
1.信息公開方面的合規(guī)風(fēng)險
（1）風(fēng)險表現(xiàn)
政策規(guī)定電網(wǎng)企業(yè)應(yīng)按季度進行可開放容量、分布式光伏相關(guān)信息的公開，如果在履職過程中出現(xiàn)不公布、遲公布等情況，一方面會引發(fā)合規(guī)風(fēng)險，另一方面會導(dǎo)致分布式光伏投資主體不能及時了解電網(wǎng)承載力等信息，造成超限度建設(shè)，客觀上增加電網(wǎng)企業(yè)消納壓力。
（2）法律政策分析
電網(wǎng)企業(yè)應(yīng)按季度公開分布式光伏相關(guān)信息。國家能源局《供電企業(yè)信息公開實施辦法》（國能發(fā)監(jiān)管規(guī)﹝2021﹞56號）第7條規(guī)定，供電企業(yè)應(yīng)當(dāng)主動公開可開放容量有關(guān)信息，包括本地區(qū)配電網(wǎng)接入能力和容量受限情況，相關(guān)情況按季度更新。安徽省能源局《關(guān)于進一步推進分布式光伏規(guī)范有序發(fā)展的通知》（皖能源新能﹝2023﹞33號）做出了細化規(guī)定，要求電網(wǎng)企業(yè)應(yīng)按季度進行電網(wǎng)承載力的分析、測算、發(fā)布和報告【2】。
（3）建議
電網(wǎng)企業(yè)嚴(yán)格履行信息公開義務(wù)。按照政策的要求，統(tǒng)籌開展消納能力和承載力測算工作，定期統(tǒng)計本地區(qū)電網(wǎng)可開放容量，報市縣能源主管部門備案，及時通過營業(yè)廳和門戶網(wǎng)站對外發(fā)布，引導(dǎo)分布式光伏優(yōu)先向新能源消納潛力大、電網(wǎng)承載力強的區(qū)域發(fā)展。
2.分布式光伏應(yīng)并未并的合規(guī)風(fēng)險
（1）風(fēng)險表現(xiàn)
電網(wǎng)企業(yè)在分布式光伏消納中易發(fā)生的主要風(fēng)險是在具備接入容量的情況下對符合條件的分布式光伏未能及時并網(wǎng)。分布式光伏爆發(fā)性增長，特別是戶用光伏業(yè)務(wù)多呈片區(qū)集中報裝態(tài)勢，電網(wǎng)企業(yè)并網(wǎng)業(yè)務(wù)工作量急劇增加，存在報裝受理時限長、并網(wǎng)不及時情況，存在投訴風(fēng)險和合規(guī)風(fēng)險。
（2）法律政策分析
政策要求電網(wǎng)企業(yè)全額消納符合條件的分布式光伏項目的上網(wǎng)電量。國家發(fā)展改革委《可再生能源發(fā)電全額保障性收購管理辦法》（發(fā)改能源﹝2016﹞625號）規(guī)定，在分布式光伏符合可再生能源并網(wǎng)條件的前提下，即在電網(wǎng)覆蓋范圍內(nèi)、符合可再生能源開發(fā)利用規(guī)劃建設(shè)和備案程序規(guī)定、符合并網(wǎng)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，電網(wǎng)企業(yè)應(yīng)全額收購其上網(wǎng)電量【3】。
對于符合條件的分布式光伏并網(wǎng)申請，電網(wǎng)企業(yè)應(yīng)在一定時限內(nèi)出具并網(wǎng)接入意見、辦理并網(wǎng)接收。國家能源局《分布式光伏發(fā)電項目管理暫行辦法》（國能新能﹝2013﹞433號）規(guī)定，電網(wǎng)企業(yè)收到項目單位并網(wǎng)接入申請后，應(yīng)在20個工作日內(nèi)出具并網(wǎng)接入意見，對于集中多點接入的分布式光伏發(fā)電項目可延長到30個工作日。否則，將可能承擔(dān)經(jīng)濟賠償責(zé)任。
目前可再生能源可采取電網(wǎng)企業(yè)保障性收購和參與市場競爭交易兩種消納途徑，但因政策暫不要求分布式光伏發(fā)電項目參與市場競爭，分布式光伏完全由電網(wǎng)企業(yè)進行全額消納。國家發(fā)展改革委《可再生能源發(fā)電全額保障性收購管理辦法》（發(fā)改能源﹝2016﹞625號）第5條規(guī)定，可再生能源并網(wǎng)發(fā)電項目年發(fā)電量分為保障性收購電量部分和市場交易電量部分。國家發(fā)展改革委、國家能源局《關(guān)于做好風(fēng)電、光伏發(fā)電全額保障性收購管理工作的通知》（發(fā)改能源﹝2016﹞1150號）第三部分規(guī)定，保障性收購電量應(yīng)由電網(wǎng)企業(yè)按標(biāo)桿上網(wǎng)電價和最低保障收購年利用小時數(shù)全額結(jié)算，超出最低保障收購年利用小時數(shù)的部分，由風(fēng)電、光伏發(fā)電企業(yè)與售電企業(yè)或電力用戶通過市場化的方式進行交易。國家發(fā)展改革委《可再生能源發(fā)電全額保障性收購管理辦法》（發(fā)改能源﹝2016﹞625號）第8條規(guī)定，生物質(zhì)能、地?zé)崮?、海洋能發(fā)電以及分布式光伏發(fā)電項目暫時不參與市場競爭，上網(wǎng)電量由電網(wǎng)企業(yè)全額收購。
綜上，對符合并網(wǎng)條件的分布式光伏，電網(wǎng)企業(yè)需在規(guī)定的時限辦理并網(wǎng)業(yè)務(wù)，否則可能引發(fā)民事或行政法律責(zé)任。同時，相對于集中式光伏由電網(wǎng)企業(yè)保障性收購加市場交易的消納方式，分布式光伏單一的消納途徑影響了全額消納，而且單一的電網(wǎng)全額收購模式，也會導(dǎo)致光伏投資者缺乏市場風(fēng)險意識，盲目投資。
（3）建議
一是嚴(yán)格審核分布式光伏是否符合并網(wǎng)條件。在接受分布式光伏并網(wǎng)前，需嚴(yán)格審核其是否在電網(wǎng)覆蓋范圍內(nèi)、是否符合可再生能源開發(fā)利用規(guī)劃和備案規(guī)定、是否符合并網(wǎng)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等，對不符合條件的不予并網(wǎng)。
二是嚴(yán)格遵守分布式光伏并網(wǎng)時限等要求。電網(wǎng)企業(yè)根據(jù)各區(qū)域電網(wǎng)承載力，在電網(wǎng)可接入容量范圍內(nèi)按申報接入的時間順序?qū)徤鞒鼍卟⒕W(wǎng)接入意見，嚴(yán)控分布式光伏接入各環(huán)節(jié)的時限，統(tǒng)籌安排工作時序，防止出現(xiàn)并網(wǎng)不及時問題。
三是推動分布式光伏進入市場競爭交易。建議推動取消分布式光伏暫不進入市場的政策限制，在電網(wǎng)企業(yè)承擔(dān)一定比例保障性收購的基礎(chǔ)上，剩余部分由市場消納?；蛘吒鶕?jù)分布式光伏投資主體意愿，允許其優(yōu)先選擇通過市場化方式交易電力電量，從而擴展分布式光伏的消納渠道，更好地發(fā)揮市場的指引調(diào)節(jié)功能，引導(dǎo)分布式光伏有序發(fā)展。
四是促進政府出臺實事求是的分布式光伏消納比例要求。從國民經(jīng)濟發(fā)展階段、電網(wǎng)規(guī)劃建設(shè)情況、分布式光伏發(fā)展態(tài)勢等多方面科學(xué)評估研定某一時段、某一區(qū)域分布式光伏消納最低比重，豁免電網(wǎng)企業(yè)客觀上無法全額消納分布式光伏的法律責(zé)任，也維護法律的權(quán)威。
三、有關(guān)工作建議
基于上文的研究分析和相關(guān)建議，綜合提出總體建議如下：
一是研究完善對分布式光伏建設(shè)和發(fā)展的統(tǒng)籌規(guī)劃。針對新情況、新問題，建議各級政府能源主管部門研究完善相關(guān)政策，進一步對分布式光伏實施科學(xué)分類管理，重點關(guān)注戶用光伏分類不科學(xué)和建筑光伏無序發(fā)展等問題，完善分布式光伏規(guī)模管理、并網(wǎng)管理、安全管理、配套儲能義務(wù)等多方面的體制機制。
二是穩(wěn)步完善分布式光伏消納機制。在修繕法規(guī)、出臺政策的基礎(chǔ)上，推動政府實事求是確定特定區(qū)域光伏發(fā)電消納比重，統(tǒng)籌好上下位階法律政策效力，做到立法、改革與行政管理等上層建筑和社會生產(chǎn)力發(fā)展水平更好銜接，努力拓展對（分布式）光伏等新能源保障性收購之外的市場交易機制，更好發(fā)揮市場調(diào)節(jié)功能，引導(dǎo)分布式光伏市場投資主體根據(jù)市場需求理性投資。
三是推動政府、光伏投資主體等多方切實承擔(dān)相關(guān)領(lǐng)域安全生產(chǎn)責(zé)任義務(wù)。引導(dǎo)政府和光伏投資主體在確保電網(wǎng)安全的前提下，有序發(fā)展分布式光伏。電網(wǎng)企業(yè)也要依據(jù)安全生產(chǎn)法，在積極承擔(dān)分布式光伏發(fā)展社會責(zé)任、經(jīng)濟責(zé)任的同時，探索并推動政府建立分布式光伏等清潔能源發(fā)展的安全邊界機制，多方筑牢安全發(fā)展底線。
四是嚴(yán)格履行電網(wǎng)企業(yè)對（分布式）光伏等清潔能源發(fā)展消納的法定義務(wù)。電網(wǎng)企業(yè)應(yīng)協(xié)助政府加強分布式光伏統(tǒng)籌規(guī)劃，及時、準(zhǔn)確公開電網(wǎng)承載力等相關(guān)信息，對符合條件的分布式光伏項目及時予以并網(wǎng)，大力推動新型電力系統(tǒng)建設(shè)，積極改造升級電網(wǎng)，優(yōu)化電力系統(tǒng)運行方式，提高電網(wǎng)消納能力，助力雙碳目標(biāo)實現(xiàn)。
原標(biāo)題：淺析分布式光伏發(fā)展中的政策與法律風(fēng)險問題
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