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時(shí)間進(jìn)入“十四五”中后期，經(jīng)過兩年多轟轟烈烈的開發(fā)，新能源裝機(jī)規(guī)模迅速攀升，部分省份用于新能源，尤其是大型集中式光伏電站的開發(fā)用地已然不多，其中以中東部地區(qū)尤為典型。

2021年，某發(fā)電央企在廣西自治區(qū)獲得了超過2GW的光伏電站指標(biāo)，由于土地問題，兩年時(shí)間項(xiàng)目進(jìn)度完成了約60%，剩余指標(biāo)由于用地問題遲遲無法推動(dòng)。

身處開發(fā)一線，“今年，廣西大部分的新能源投資商將方向開發(fā)轉(zhuǎn)向了風(fēng)電，包括分散式風(fēng)電，或者戶用光伏電站，集中式光伏電站的建設(shè)受用地問題影響較大，廣西北部光照好一些，但山地多，南部地區(qū)光照差、競(jìng)爭(zhēng)激烈，土地所剩無幾”，一位熟悉廣西自治區(qū)新能源開發(fā)情況的行業(yè)人士告訴筆者。

同樣的情況也出現(xiàn)在河北，在“十四五”前兩年，河北一直是集中式光伏電站的裝機(jī)大省，2021-2022年新增地面光伏電站分別為2.13GW、3.35GW，位列當(dāng)年地面電站新增裝機(jī)的第二、第一。

但從2022年開始，由于全國(guó)性的用地政策調(diào)整，河北省啟動(dòng)存量光伏電站占用耕地摸底統(tǒng)計(jì)工作，農(nóng)光等光伏復(fù)合項(xiàng)目用地逐步收緊，河北集中式光伏電站的裝機(jī)進(jìn)度受到了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。彼時(shí)，有業(yè)主反饋稱，由于土地問題，其中標(biāo)的近1GW項(xiàng)目一直處于推進(jìn)暫緩階段。

根據(jù)國(guó)家能源局?jǐn)?shù)據(jù)，2023年1-9月，河北新增地面光伏電站裝機(jī)為1.8GW，這一數(shù)據(jù)位列全國(guó)13位。前兩年河北省新能源指標(biāo)多以光伏指標(biāo)為主，從今年河北下發(fā)的新能源指標(biāo)也能看到，指標(biāo)逐步偏向了風(fēng)電，今年風(fēng)電27GW，光伏僅有13GW，對(duì)比差距懸殊。

但在“十四五”初期規(guī)劃《河北省風(fēng)電光伏發(fā)電資源規(guī)劃(冀發(fā)改能源〔2020〕932號(hào)》中，光伏發(fā)電的規(guī)劃容量要遠(yuǎn)超風(fēng)電，并且大部分符合要求的土地也多集中在冀北區(qū)域。

但需要注意的是，“這一初步規(guī)劃基于考慮了除基本農(nóng)田之外其他一些農(nóng)用地，隨著用地政策收緊，河北南部區(qū)域幾乎很難再有土地供給光伏建設(shè)，也對(duì)這一規(guī)模容量帶來了較大影響”，據(jù)知情人士透露，“目前，河南南部基本以風(fēng)電開發(fā)為主”。當(dāng)前，為了完成省級(jí)非水可再生能源指標(biāo)，河北也啟動(dòng)了多樣化的場(chǎng)景探索，包括海上光伏、地面分布式光伏等。

除了上述兩省之外，用地問題同樣困擾著陜西的光伏電站業(yè)主。筆者了解到，受18億畝耕地紅線以及占補(bǔ)平衡缺口較大等影響，陜西部分區(qū)域地面光伏電站推進(jìn)遇到阻力，其中包括部分風(fēng)光大基地項(xiàng)目。

“某100MW地面光伏電站從2022年開始推進(jìn)，今年上半年由于用地問題暫停了將近半年。主管部門領(lǐng)導(dǎo)出面溝通之后，近期剛開始重新啟動(dòng)，土地是以100畝為單位一點(diǎn)點(diǎn)摳出來的，從目前看項(xiàng)目建設(shè)周期會(huì)拉長(zhǎng)到3年”，一位參與陜西某光伏電站建設(shè)的資深行業(yè)人士告訴筆者，“主要是受林草政策的影響，甚至部分沙戈荒基地也暫停了”。

根據(jù)《第三次全國(guó)國(guó)土調(diào)查主要數(shù)據(jù)公報(bào)》，全國(guó)現(xiàn)有耕地19.18億畝，相比“二調(diào)”，10年間我國(guó)耕地面積減少了1.13億畝，部分省份由于耕地缺口較大，對(duì)光伏用地產(chǎn)生了直接影響。

某中部省份光伏項(xiàng)目開發(fā)人士反饋稱，該省份某項(xiàng)目在2022年申報(bào)的時(shí)候土地性質(zhì)還是荒地，到項(xiàng)目面臨開工的時(shí)候，為完成占補(bǔ)平衡考核指標(biāo)，該地塊被調(diào)整成一般農(nóng)田，地方政府要求按照6-7萬(wàn)/畝全面積征收耕地占補(bǔ)平衡補(bǔ)償費(fèi)。

實(shí)際上，面臨類似問題的還包括四川、云南等西南省份，這些地區(qū)山地、林地、草地較多，對(duì)于當(dāng)前單體容量動(dòng)輒百兆瓦以上的光伏電站來說，尋找符合要求的大規(guī)模用地愈發(fā)困難，加之部分地區(qū)土地“中間商”的參與，光伏用地開發(fā)難尋，價(jià)格也水漲船高，有西南省份光伏用地租金甚至高達(dá)2000元/畝/年。

同樣面臨問題的不只普通光伏電站，根據(jù)筆者獲得一份該省份大基地推進(jìn)情況文件顯示，超過80%的項(xiàng)目存在項(xiàng)目推進(jìn)滯后的風(fēng)險(xiǎn)，其中主要原因是受林草政策影響，項(xiàng)目場(chǎng)址需要重新調(diào)整優(yōu)化，包括前期手續(xù)辦理滯后等。
盡管在今年3月，自然資源部、國(guó)家林業(yè)和草原局辦公室、國(guó)家能源局綜合司印發(fā)《關(guān)于支持光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)范用地管理有關(guān)工作的通知》，明確了光伏用地、用林、用草等相關(guān)規(guī)則。

“雖然新的用地政策比“十三五”時(shí)期要更嚴(yán)格了，但有規(guī)則可依對(duì)于投資企業(yè)來說就可以適當(dāng)?shù)囊?guī)避風(fēng)險(xiǎn)，否則受用地影響，很多項(xiàng)目是無法推進(jìn)的，尤其是中東部以及西南部分林草、耕地較多的省份”，一位行業(yè)參與者認(rèn)為。

但在實(shí)操過程中，光伏電站開發(fā)人員面臨的問題遠(yuǎn)不止于此，由于光伏用地政策涉跨部門管理，在執(zhí)行過程中，各省甚至各地區(qū)的光伏用地政策都不盡相同，奔走在開發(fā)一線的投資企業(yè)愈發(fā)發(fā)現(xiàn)，土地已經(jīng)成為地面光伏電站推進(jìn)的最大難題，“其中相當(dāng)一部分省份的集中式光伏電站土地資源已開發(fā)殆盡”。

從國(guó)家能源局公布的今年前三季度各省裝機(jī)數(shù)據(jù)可以看到的，地面電站的裝機(jī)分布在今年有了較大的變化。在62GW的地面光伏新增裝機(jī)中，前十省份合計(jì)裝機(jī)45GW，占比74%，如果將范圍擴(kuò)大至前18省，占比高達(dá)91%，可以發(fā)現(xiàn)，地面光伏電站裝機(jī)規(guī)模的集中度也在逐步提升。前十名省份中，西北五省均在列，從未來的發(fā)展趨勢(shì)看，地面光伏電站的建設(shè)正逐步西移。

隨著今年地面電站的裝機(jī)再創(chuàng)新高，“十四五”后期，土地對(duì)于地面光伏電站裝機(jī)的限制與影響也將愈發(fā)明顯，一方面，受用地影響，地面光伏電站建設(shè)重心將逐步向西部省份轉(zhuǎn)移，西北的沙戈荒、西南的水光互補(bǔ)等正成為地面項(xiàng)目開發(fā)建設(shè)的重點(diǎn)區(qū)域；但另一方面，落地西部的光伏電站項(xiàng)目還要考慮外送通道、消納壓力、市場(chǎng)化交易等可能導(dǎo)致項(xiàng)目收益打折的不確定性因素。

可以預(yù)見的是，中國(guó)光伏電站的開發(fā)格局已然進(jìn)入一個(gè)新時(shí)期，投資模型的諸多邊界因素變得愈發(fā)不確定，也很難有投資區(qū)域能夠同時(shí)滿足優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目的要求，項(xiàng)目質(zhì)量的參差不齊將是接下來考驗(yàn)發(fā)電企業(yè)投資實(shí)力與專業(yè)能力的重要因素。 

原標(biāo)題：2024年，部分省份光伏用地受限！