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幾年前合法合規(guī)的光伏項目卻在近期被動成為“違規(guī)”項目，光伏用地政策收緊，光伏電站將面臨的土地問題可能會把企業(yè)一步步拖垮。

在可再生能源裝機(jī)量一路高歌猛進(jìn)的時候，伴隨而來的是對土地資源的不斷需求，用地問題也逐漸成為行業(yè)公認(rèn)的“三座大山”之一。

以光伏為例，其項目發(fā)展和用地緊缺之間的矛盾愈發(fā)凸顯。

9月15日，自然資源部集中公開約談2023年督察發(fā)現(xiàn)的9個違法違規(guī)問題突出地市。其中多個問題涉及到光伏，如河北省石家莊市光伏用地違法違規(guī)占用耕地4520.84畝。

還有，在一個多月前，央企針對江蘇泗洪光伏項目拆除再次發(fā)起招標(biāo)，光伏違規(guī)用地也再被推到了風(fēng)口浪尖。

一、亂象背后的無奈嘆息

光伏用地亂象有很多，刨除部分刻意為之的違法亂紀(jì)行為不談，有兩種類型最具代表性，也最為無奈。

一種是“被動違規(guī)”。隨著政策的更新，光伏用地的土地類型、標(biāo)準(zhǔn)以及項目相關(guān)手續(xù)的辦理都在不斷變化中，這導(dǎo)致了此前部分合法合規(guī)的項目被動成為“違規(guī)”項目，進(jìn)而不得不拆除。

典型案例是江蘇泗洪領(lǐng)跑者光伏基地被拆除。2022年，該項目部分光伏方陣由于占用行洪通道以及未依法依規(guī)辦理水行政許可手續(xù)受到生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察組與淮河水利委員會的核查，要求按《天崗湖湖泊保護(hù)規(guī)劃》和淮河水利委員會印發(fā)的審查意見，將要求不符的光伏等設(shè)施因地制宜、有計劃地調(diào)整退出，做到應(yīng)清盡清、能清速清

但是，泗洪領(lǐng)跑者早在2017年就獲批開建，申報資料顯示，泗洪縣水利局批復(fù)意見為《江蘇省泗洪縣西南崗光伏發(fā)電應(yīng)用領(lǐng)跑基地規(guī)劃報告》不影響我縣河道、湖泊的行洪和蓄洪功能，我局同意該規(guī)劃報告及實施方案。 2018年泗洪領(lǐng)跑者項 目陸續(xù)并網(wǎng)，2年之后的2020年，泗洪縣《天崗湖保護(hù)規(guī)劃》方才完成編制

另一種是“管理部門意見不統(tǒng)一”。由于光伏項目占地面積大，會涉及國土、環(huán)保、林業(yè)、畜牧、漁業(yè)、水利等多個部門。光伏用地項目審批涉及能源、國土、林草、環(huán)保等多個部門，但各主管部門的業(yè)務(wù)出發(fā)點不同，規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)存在不協(xié)調(diào)、不一致的地方。由于同一塊土地在各部門的功能劃分不盡相同，因此前期開發(fā)人員需要跑多個部門分別去落實。然而，由于各種原因，可能僅落實一兩個部門，有些部門在不專業(yè)的情況下被忽略。

比如，同一個項目，能源主管部門同意批復(fù)，到了國土資源部門就通不過。又或者，項目在實施過程中，某個部門一旦調(diào)整規(guī)劃，很可能導(dǎo)致項目陷入停滯狀態(tài)，或重復(fù)提交審批材料，客觀上影響了新能源項目建設(shè)的落地效率，增加項目成本并延長開發(fā)周期。

對此，不少專家曾呼吁“一張圖”的方式，呼吁我國可再生能源規(guī)劃、土地生態(tài)功能保護(hù)、國土空間規(guī)劃等需銜接一致。

令人欣喜的是，這個問題的解決已經(jīng)出現(xiàn)了曙光?！蛾P(guān)于支持光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)范用地管理有關(guān)工作的通知》文件兩次提到“一張圖”規(guī)劃。

二、政策收緊了，也嚴(yán)謹(jǐn)了

光伏用地政策正面臨愈發(fā)嚴(yán)峻的形勢。

進(jìn)入“十四五”之后，隨著18億畝耕地紅線政策以及國土三調(diào)的調(diào)整推進(jìn)，此前的光伏用地政策不再適用，行業(yè)一直等待新政策出臺，為項目推進(jìn)提供支撐。2023年3月，自然資源部、國家林業(yè)和草原局辦公室、國家能源局綜合司印發(fā)《關(guān)于支持光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)范用地管理有關(guān)工作的通知》，明確了光伏用地、用林、用草等相關(guān)規(guī)則。

某開發(fā)人員表示，新的用地政策比“十三五”時期要更嚴(yán)格了，但有規(guī)則可依對于投資企業(yè)來說就可以適當(dāng)?shù)囊?guī)避風(fēng)險，否則受用地影響，很多項目是無法推進(jìn)的，尤其是中東部以及西南部分林草、耕地較多的省份。

但實際上，由于光伏用地政策涉跨部門管理，在執(zhí)行過程中，各省甚至各地區(qū)的光伏用地政策卻不盡相同。了解到，受18億畝耕地紅線以及占補(bǔ)平衡缺口較大等影響，某西北省份部分區(qū)域暫停了地面光伏電站的實施，其中包括風(fēng)光大基地項目。有知情人士透露，“主要是受林草政策的影響，甚至部分沙戈荒基地也暫停了推進(jìn)”。

根據(jù)光伏們獲得一份該省份大基地推進(jìn)情況文件顯示，超過80%的項目存在項目推進(jìn)滯后的風(fēng)險，其中主要原因是受林草政策影響，項目場址需要重新調(diào)整優(yōu)化，包括前期手續(xù)辦理滯后等。

9月12日，自然資源部在《自然資源管理工作中涉及地類的有關(guān)問題解答》中回答光伏用地的地類認(rèn)定和管理的問題時，提及《關(guān)于支持光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)范用地管理有關(guān)工作的通知》(自然資辦發(fā)[2023]12號)和《關(guān)于支持光伏扶貧和規(guī)范光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)用地的意見》(國土資規(guī)[2017]8號)兩份文件。

《關(guān)于支持光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)范用地管理有關(guān)工作的通知》(自然資辦發(fā)[2023]12號)頒發(fā)于2023年3月20日，是光伏用地領(lǐng)域最新的中央級指導(dǎo)政策，它的頒布執(zhí)行，直接取代了2017年10月頒布的《關(guān)于支持光伏扶貧和規(guī)范光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)用地的意見》(國土資規(guī)[2017]8號)。

那么，新舊兩份政策具體有什么差異？對光伏用地的實際影響具體體現(xiàn)在哪些地方？ 翻閱兩份政策原文就會發(fā)現(xiàn)，兩個問題很難依托政策內(nèi)容給出詳細(xì)答案，因 為前后兩份文件闡述的側(cè)重點不同，且并不能一一對應(yīng) 。

比如，新政策提出了“光伏發(fā)電項目用地實行分類管理”，這是新增的要求，那么在舊政策執(zhí)行時代落地的光伏項目在新政施行之后又該如何“對號入座”？ 上述截圖給出了答案。

也就是說， 政策在根據(jù)時代和產(chǎn)業(yè)的發(fā)展要求不斷更新迭代，但是具體的政策內(nèi)容并不能完全做到條條款款都有據(jù)可依 。每一項政策的出臺，尤其是中央級政策，只能提供一個宏觀的方向指引。

《關(guān)于支持光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)范用地管理有關(guān)工作的通知》新政給出的導(dǎo)向是光伏用地政策進(jìn)一步收緊，這是行業(yè)共識，可是若細(xì)致對比新舊政策的內(nèi)容就會發(fā)現(xiàn)，國家關(guān)于光伏用地的管理，在收緊的同時，也在逐步細(xì)化，這是一種從粗放式管理到精細(xì)化管理的謹(jǐn)慎考量，契合產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的宗旨。

以光伏方陣的用地規(guī)范為例，舊政策《關(guān)于支持光伏扶貧和規(guī)范光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)用地的意見》的表述為“對于使用永久基本農(nóng)田以外的耕地布設(shè)光伏方陣的情形，應(yīng)當(dāng)從嚴(yán)提出要求，除樁基用地外，嚴(yán)禁硬化地面、破壞耕作層，嚴(yán)禁拋荒、撂荒。”。

而到了新政策，《關(guān)于支持光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)范用地管理有關(guān)工作的通知》的相關(guān)表述變?yōu)?ldquo;光伏方陣用地不得占用耕地，占用其他農(nóng)用地的，應(yīng)根據(jù)實際合理控制，節(jié)約集約用地，盡量避免對生態(tài)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的影響”。

“不得占用耕地”是用地政策收縮的表現(xiàn)，其他則是政策更為細(xì)致和嚴(yán)謹(jǐn)?shù)谋憩F(xiàn)。

三、企業(yè)應(yīng)謹(jǐn)慎對待光伏用地的合規(guī)性問題

不論是耕地還是林草地，新的光伏用地政策都比“十三五”時期要更嚴(yán)格了?？梢?，土地問題是每一家光伏企業(yè)都必須要闖的“關(guān)口”。

據(jù)報道，受18億畝耕地紅線以及占補(bǔ)平衡缺口較大等影響，某西北省份部分區(qū)域近期暫停了地面光伏電站的實施，其中包括風(fēng)光大基地項目。從該省大基地推進(jìn)情況文件顯示，超過80%的項目存在推進(jìn)滯后的風(fēng)險。

另外，河北的部分農(nóng)光、林光互補(bǔ)項目也已經(jīng)完全暫停。

其實，由于土地性質(zhì)問題而暫停光伏項目在業(yè)內(nèi)人士看來很常見，并表示光伏電站遇到的土地問題也可能會將公司一步步拖垮。

中利騰暉光伏技術(shù)有限公司陳杰表示，“由于用地問題，我們很多項目遲遲拿不到備案、上不了網(wǎng)，握在手上成了擺設(shè)，想賣也賣不出去。比如在東北某地，電站建設(shè)之初，項目所在位置還是一片荒地，為明確土地性質(zhì)問題，公司通過多種渠道多次向主管部門提交用地申請，但均未得到答復(fù)。結(jié)果電站建好后，又說那是一般農(nóng)業(yè)用地，最終只能拆除。”

除了“荒地變農(nóng)田”的問題外，光伏項目還會因管理部門意見不統(tǒng)一而停滯。

要知道，光伏用地項目審批涉及能源、國土、林草、環(huán)保等多個部門，但各主管部門的業(yè)務(wù)出發(fā)點不同，規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)存在不協(xié)調(diào)、不一致的地方。

比如，同一個項目，能源主管部門同意批復(fù)，到了國土資源部門就通不過。又或者，項目在實施過程中，某個部門一旦調(diào)整規(guī)劃，很可能導(dǎo)致項目陷入停滯狀態(tài)，或重復(fù)提交審批材料。

因此，不少專家呼吁我國可再生能源規(guī)劃、土地生態(tài)功能保護(hù)、國土空間規(guī)劃等需銜接一致。

但是，就目前而言，這一樁樁一件件因用地審批或性質(zhì)等導(dǎo)致停滯、拆除的光伏項目，對于企業(yè)而言，應(yīng)意識到光伏行業(yè)已不再是此前的粗放發(fā)展態(tài)勢。

新政策的下發(fā)，可以說，從國家發(fā)展全局和光伏產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展考量，光伏用地政策的收緊是科學(xué)的研判，無可厚非。但是，想要徹底理解中央級政策和各地政策的差異、新舊政策的差異，著實不易。

政策下發(fā)之后，還需要一段相當(dāng)長的時間去解讀分析、因地制宜、查漏補(bǔ)缺、日臻完善，這個過程，需要各級政府、產(chǎn)學(xué)研機(jī)構(gòu)的共同參與。而在政策落地執(zhí)行的階段，光伏企業(yè)也將體會到各種冷暖與紛爭。

在當(dāng)前的用地政策下，合理利用土地、實現(xiàn)土地的集約利用、提高土地價值一定會是新能源未來發(fā)展的方向之一，企業(yè)應(yīng)謹(jǐn)慎對待光伏用地的合規(guī)性問題，避免后續(xù)風(fēng)險。

原標(biāo)題：光伏用地背后的風(fēng)云變幻！政策收緊下，企業(yè)如何規(guī)避“找地”風(fēng)險？