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爭議屋頂光伏“特許經(jīng)營”招標(biāo):肥了誰?坑了誰?
日期:2023-08-18   [復(fù)制鏈接]
責(zé)任編輯:sy_huamengqi 打印收藏評論(0)[訂閱到郵箱]
在分布式光伏火熱、屋頂資源爭奪激烈之際,多個地方政府出面力推的“特許經(jīng)營權(quán)”模式引發(fā)強(qiáng)烈關(guān)注。

8月11日,江蘇省溧陽市發(fā)布招標(biāo)公告,以“轉(zhuǎn)讓特許經(jīng)營權(quán)”的形式,為溧陽市政府控制的屋頂光伏資源尋找合格開發(fā)者。資源總量約240.8萬平方米,目標(biāo)安裝光伏總量348.10MW,特許經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓費18億。

此前幾個月,廣東茂名、汕頭、梅州、揭陽等地級市,廣東梅州下轄五華、興寧、梅縣,廣東河源下轄龍川、紫金,廣東汕頭潮南區(qū)、河源江東新區(qū)等縣(區(qū)),以及廣西柳州市,已陸續(xù)啟動了政府可控的屋頂光伏特許經(jīng)營權(quán)招標(biāo)。

此外,廣東省汕尾、赤坎、恩平、大埔?guī)讉€縣市,也正在籌劃以光伏特許經(jīng)營形式,盤活公共機(jī)構(gòu)屋頂資源,開發(fā)屋頂光伏項目。

上述種種現(xiàn)象表明,屋頂光伏“特許經(jīng)營權(quán)招標(biāo)”模式正在成為潮流。這對于地方政府增加財政收入、盤活沉淀的屋頂資源有積極意義。但從企業(yè)角度看,參與的積極性并不大,招標(biāo)價格過高、開發(fā)落地權(quán)益無保障等問題成為障礙,特許經(jīng)營模式的大面積鋪開充滿難度。

把競爭擺上桌面

從各縣市的招標(biāo)文件看,招標(biāo)屋頂主要是當(dāng)?shù)卣煽乜衫玫拇媪课蓓斮Y源,包括黨政機(jī)關(guān)、學(xué)校、醫(yī)院、國有企業(yè)、事業(yè)單位、農(nóng)貿(mào)市場等相關(guān)單位的建筑物屋頂。

招標(biāo)合作的方式是:當(dāng)?shù)卣畬⒋媪课蓓斮Y源整體打包給中標(biāo)企業(yè),政府收取特許經(jīng)營費,從幾個億到十多個億不等;企業(yè)通過并網(wǎng)售電獲得收入,在特許經(jīng)營期滿(經(jīng)營年限一般為30年)后,將屋頂資源和屋頂光伏項目無償、完好的一并移交給政府。

目前推出招標(biāo)的項目,大多數(shù)還在前期階段。政策推出較早的廣西柳州市,據(jù)當(dāng)?shù)卣嫉男畔?,已?jīng)完成了對“市政府控制建筑屋頂資源(光伏項目)經(jīng)營權(quán)”招標(biāo)的第一階段(下圖所示)。


 

廣東省佛山市新能源行業(yè)協(xié)會會長譽(yù)江華,一直在密切關(guān)注“整縣推進(jìn)”政策。他介紹,此前屋頂光伏項目從未出現(xiàn)過整體打包公共建筑屋頂進(jìn)行特許經(jīng)營的模式,“這樣的政策試驗,可以說是被逼出來的。在‘整縣推進(jìn)’政策沒有取得效果后,這些市縣需要探索出一條新的道路,廣東、江蘇等市場經(jīng)濟(jì)活躍的地區(qū)走在了前面。”

2021年,國家能源局推出屋頂光伏“整縣推進(jìn)”政策。鼓勵各地以縣為單位整體“打包”大面積開發(fā)分布式光伏,政府可控的建筑屋頂是其中重要組成部分。

但“整縣推進(jìn)”的實際效果卻與初衷相悖。

“光禿禿”的屋頂,突然成了可以謀利的資源,引來各方爭搶。最積極的是地方政府,在土地財政難以為繼后,屋頂成了新的財政增收點;其次是國有企業(yè),憑借資源優(yōu)勢,獨家壟斷了很多縣的資源,民營企業(yè)則被排除在外。最后的結(jié)果,是分布式光伏“整縣推‘不’進(jìn)”。

“一個縣的屋頂資源,有很多企業(yè)盯著。給了這家,別家就會有意見。”譽(yù)江華表示,政府控制的屋頂資源也是如此,以往沒有明確的市場規(guī)則,各路人等都來“公關(guān)”,很容易滋生腐敗。“一些市縣干脆定個新規(guī)則,搞特許經(jīng)營,讓各方去競爭吧,競爭不到的也就怨不得別人了,這比之前公平。”

從這個意義上看,特許經(jīng)營模式確實是一種進(jìn)步,有望成為規(guī)范光伏屋頂市場競爭的一種手段。由地方政府來制定規(guī)則,各參與方將競爭擺在桌面上,盡量避免了桌下面的權(quán)力尋租。

“天價”轉(zhuǎn)讓費遭詬病

特許經(jīng)營是屋頂光伏開發(fā)模式的一種創(chuàng)新,但不少業(yè)內(nèi)人士并不看好,認(rèn)為這種模式恐難以真正落地。

原因之一,是“天價”的特許經(jīng)營費。

“這些項目商業(yè)價值太低,幾乎看不到前景。”一位光伏企業(yè)從業(yè)者說,政府招標(biāo)文件中把特許經(jīng)營費定太高,抬高了成本,也導(dǎo)致項目的投資回報周期過長。

目前公開招標(biāo)的特許經(jīng)營項目,轉(zhuǎn)讓費在幾億到十幾億元不等,換算成光伏電站的投資成本,相當(dāng)于每瓦增加了2-4.5元。其中,江蘇溧陽開出的特許經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓費高達(dá)18億元,相當(dāng)于讓投資成本每瓦增加了5.17元。

市場上分布式光伏項目的平均初始投資成本,約在3-3.5元/瓦。“天價”特許經(jīng)營費,導(dǎo)致企業(yè)投資成本翻上一倍還多。這也難怪光伏企業(yè)應(yīng)者寥寥,實力強(qiáng)大的龍頭企業(yè)不見有一家主動參與的。

成本增加,投資回報周期就會相應(yīng)拉長。

根據(jù)公開資料,目前在廣東的工商業(yè)廠房屋頂架設(shè)光伏板,所發(fā)電賣給業(yè)主的價格為0.7元/度左右;如果業(yè)主用不完,余電賣給電網(wǎng)的價格是0.4元/度。

以汕頭市的招標(biāo)信息為例,該市分布式光伏項目的總投資額為188545.27萬元(包括特許經(jīng)營費),該市公布的分布式光伏標(biāo)準(zhǔn)發(fā)電量為25779萬kWh/年。

雖然無法獲知業(yè)主的用電量,但我們按最理想的發(fā)電情況來測算——即屋頂光伏所發(fā)電量全部以0.7元/度賣給業(yè)主——不難算出,每年收入將有約18045.3萬元。對照投資額,這需要10年才有望收回投資。但若以0.4元/度價格賣給電網(wǎng)來測算,一年的收入為10311.6萬元,中標(biāo)企業(yè)需要18年才能收回投資。

還有一點不能忽略的是,光伏電站正式運(yùn)營前,往往有1-2年左右的建設(shè)期。這意味著中標(biāo)企業(yè)收回投資的時間還得拉長。

按照當(dāng)前市場的平均水平,開發(fā)運(yùn)營工商業(yè)屋頂光伏,差不多的項目5-6年就可回本;戶用屋頂光伏的投資回報期較長,但一般也在8年以內(nèi)。相比之下,特許經(jīng)營權(quán)招標(biāo)的項目吸引力就小很多。

不僅僅是轉(zhuǎn)讓費超高,付款條件也很苛刻。在多數(shù)招標(biāo)公告中,都要求中標(biāo)企業(yè)在協(xié)議簽訂后一次性支付大部分或者全額的特許經(jīng)營費。在江蘇溧陽的招標(biāo)公告中,就要求中標(biāo)企業(yè)“在中標(biāo)通知書發(fā)放后15個工作日內(nèi)”支付特許經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓費,逾期未付款的取消中標(biāo)資格。


 

地方政府急于將特許經(jīng)營費拿到手,但后續(xù)如何約束政府行為,如何保障中標(biāo)企業(yè)的利益,各地的公告中均未提及。如若地方政府“拿錢不辦事”,中標(biāo)企業(yè)恐怕也哭告無門了。

在一些地方的招標(biāo)中,更是把賬算的很細(xì),盡最大可能從屋頂資源這塊“肥肉”中“熬油”。例如,在汕頭市的項目招標(biāo)公告中就寫明:項目公司應(yīng)提供本項目的相關(guān)資料積極協(xié)助政府方爭取國家、省、市的補(bǔ)助、補(bǔ)貼和財政撥款。本項目獲得的補(bǔ)助、補(bǔ)貼和財政撥款,由政府和項目公司共享。

補(bǔ)貼政策本意是扶持光伏項目推進(jìn)的,招標(biāo)政府也要分一杯羹。在業(yè)內(nèi)人士看來,既然是收取了高額轉(zhuǎn)讓費,招標(biāo)政府還要拿補(bǔ)貼款就不太合理了。

模式創(chuàng)新要怎么搞?

對特許經(jīng)營權(quán)模式,中國新能源電力投融資聯(lián)盟秘書長彭澎直言不諱地對華夏能源網(wǎng)(公眾號hxny3060)表示:很難推進(jìn)下去,“因為政府只是給了光伏企業(yè)開發(fā)權(quán),每一個公共建筑都有所屬機(jī)構(gòu),地方政府很難將各方協(xié)調(diào)到位。”

集中招標(biāo)的屋頂資源,涉及到很多家單位,開發(fā)建設(shè)需要每一個屋頂單位的支持配合。但很明顯各個單位不會很積極,轉(zhuǎn)讓費政府財政拿走了,跟這家單位沒有關(guān)系,但建設(shè)的時候破壞了防水、破壞了景觀,受損的是這家單位。

針對這個問題,在廣東興寧市的做法是專門成立領(lǐng)導(dǎo)小組,專注于“統(tǒng)籌推進(jìn)全市公共機(jī)構(gòu)屋頂光伏資源特許經(jīng)營項目工作”。小組組長由市委常委、副市長劉東峰擔(dān)任,小組成員中包含了13個市屬行政機(jī)構(gòu)的一把手,以及興寧所轄全部3個街道辦、17個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的一把手。興寧是為數(shù)不多讓中標(biāo)企業(yè)感覺有保障的,其他更多市縣并沒有明確的執(zhí)行落地機(jī)制。

國家能源局?jǐn)?shù)據(jù)顯示,截至今年6月底,全國光伏累計并網(wǎng)容量47000.2萬千瓦,其中分布式光伏19822.8萬kW。據(jù)測算到2050年,分布式光伏裝機(jī)將超過20億kW,尚有9倍的增長空間。

分布式的大發(fā)展,需要將大量沉淀的公共屋頂資源激活起來,這離不開各地政府的積極參與。特許經(jīng)營,雖然有所爭議,但也算是一種有益嘗試,根本上是在向“市場化”靠近了,至少要比之前企業(yè)想開發(fā)找不到人的狀況有所進(jìn)步。

公共建筑分布式開發(fā),需要在特許經(jīng)營基礎(chǔ)上進(jìn)一步完善,探索出行之有效的商業(yè)模式。

譽(yù)江華說,在分布式光伏中,無論是哪種模式,都要注意三點:

一是平衡各方利益。無論是光伏企業(yè)、屋頂?shù)臉I(yè)主、電網(wǎng)企業(yè),都是分布式光伏發(fā)展中的重要參與方,哪一方消極對待,都會阻礙分布式光伏的發(fā)展。

二是深化“市場化”。市場化的競爭可以提高項目質(zhì)量、降低成本。“分布式光伏的推進(jìn),地方政府需要考慮,如何細(xì)化規(guī)則,以便納入更多企業(yè),尤其是民營企業(yè)參與競爭。民營企業(yè)的市場化優(yōu)勢,可以為屋頂光伏帶來更多可能性。”

三是要讓商業(yè)模式服務(wù)于光伏發(fā)電本身。無論選擇何種模式,都是為了讓光伏發(fā)揮出自身的最大價值。拘泥于某種模式,很可能就會忽略了“雙碳”目標(biāo)的實現(xiàn)。

“特許經(jīng)營模式存在爭議,不是壞事。至少向其他探討未來分布式光伏運(yùn)營模式的省市,提供了一個良好的嘗試樣板。更多的探索與政策創(chuàng)新,還在后面。”譽(yù)江華說道。

原標(biāo)題:爭議屋頂光伏“特許經(jīng)營”招標(biāo):肥了誰?坑了誰?
 
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來源:華夏能源網(wǎng)
 
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