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2017年9月25日，原國土資源部、原國務(wù)院扶貧辦和國家能源局聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于支持光伏扶貧和規(guī)范光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)用地的意見》(國土資規(guī)〔2017〕8號，以下簡稱“8號文”)，首次明確光伏復(fù)合項目“利用農(nóng)用地布設(shè)的光伏方陣可不改變原用地性質(zhì)”。8號文的出臺扭轉(zhuǎn)了《關(guān)于支持新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展促進大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新用地的意見》(國土資規(guī)〔2015〕5號，以下簡稱“5號文”)對于光伏方陣使用農(nóng)用地均應(yīng)按建設(shè)用地管理這種“一刀切”的用地管理政策，拓寬了光伏發(fā)電項目可使用土地地類(如耕地、園地、坑塘水面及設(shè)施農(nóng)用地等)的范圍，使“農(nóng)光”“漁光”“牧光”等光伏復(fù)合項目成為可能，為我國光伏行業(yè)發(fā)展注入新的活力。

隨著第三次全國國土調(diào)查數(shù)據(jù)的啟用，以及各地開始陸續(xù)出臺更嚴格的光伏用地標準，在8號文中設(shè)置的五年有效期已于2022年9月屆滿后，光伏發(fā)電用地政策又走到了“十字路口”，是回到5號文實際上只能使用未利用地的境地，還是繼續(xù)保障光伏發(fā)電項目合理用地需求，行業(yè)內(nèi)都在翹首等待有關(guān)主管部門給出最終答案。在政策空檔半年多后，2023年3月28日，自然資源部辦公廳、國家林業(yè)和草原局辦公室與國家能源局綜合司聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于支持光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)范用地管理有關(guān)工作的通知》(自然資辦發(fā)〔2023〕12號，以下簡稱“12號文”或“新規(guī)”)。

一、農(nóng)用地

(一)耕地禁止占用

按照12號文規(guī)定，“光伏方陣用地不得占用耕地，占用其他農(nóng)用地的，應(yīng)根據(jù)實際合理控制，節(jié)約集約用地，盡量避免對生態(tài)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)造成影響”。雖然去年河北、河南及山東等多地已開始禁止占用耕地建設(shè)光伏復(fù)合項目，但在國家層面統(tǒng)一規(guī)定光伏方陣不得占用耕地尚屬首次。相比于8號文，12號文中光伏方陣用地可使用的農(nóng)用地地類少了耕地一項。

(二)其他農(nóng)用地范圍

對于除耕地之外的其他農(nóng)用地，12號文沿用了8號文所確立的規(guī)則，其仍然可以作為光伏方陣用地，而且新規(guī)還刪除了征求意見稿中“使用農(nóng)用地不超過項目總用地面積的50%”的用地面積限制。

根據(jù)《土地利用現(xiàn)狀分類》(GB/T 21010-2017)標準，除耕地、林地和草地之外，其他農(nóng)用地還包括園地、水庫水面、坑塘水面、設(shè)施農(nóng)用地、農(nóng)村道路、溝渠和田坎。提請注意，在水庫庫汊中建設(shè)光伏發(fā)電項目需滿足《水利部關(guān)于加強河湖水域岸線空間管控的指導(dǎo)意見》(水河湖〔2022〕216號)中的相關(guān)要求。

(三)農(nóng)光互補尚待觀察

值得注意的是，不論是在8號文還是征求意見稿中，光伏方陣占用農(nóng)用地可視為不改變土地用途僅針對光伏復(fù)合(農(nóng)光互補)項目而言，但12號文中沒有再出現(xiàn)“農(nóng)光互補”的表述。能否理解為12號文不再區(qū)分普通光伏項目與農(nóng)光互補項目的用地要求，普通光伏項目光伏方陣使用其他農(nóng)用地(林地、草地除外)也可視為不改變土地用途，不需按非農(nóng)建設(shè)用地審批?

根據(jù)8號文規(guī)定，“對使用永久基本農(nóng)田以外的農(nóng)用地開展光伏復(fù)合項目建設(shè)的，省級能源、國土資源主管部門商同級有關(guān)部門……研究提出本地區(qū)光伏復(fù)合項目建設(shè)要求(含光伏方陣架設(shè)高度)、認定標準，并明確監(jiān)管措施，避免對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)造成影響。”12號文雖然沒有直接使用“光伏復(fù)合(農(nóng)光互補)項目”的概念，但是仍然強調(diào)占用其他農(nóng)用地的應(yīng)“集約用地”，并“盡量避免對生態(tài)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)造成影響”。以12號文中沒有再出現(xiàn)“農(nóng)光互補”的表述，直接認定國家對其他農(nóng)用地(林地、草地除外)的用地要求已放寬至與未利用地無異，不再需要進行土地綜合利用，筆者認為可能為時過早，尚待政策下一步細化或?qū)嵅賹用娴倪M一步觀察。

二、林地

(一)林光互補繼續(xù)保留

按照12號文規(guī)定，“光伏方陣用地涉及使用林地的，須采用林光互補模式，可使用年降水量400毫米以下區(qū)域的灌木林地以及其他區(qū)域覆蓋度低于50%的灌木林地”。新規(guī)完全推翻了征求意見稿中“利用農(nóng)用地復(fù)合建設(shè)的光伏發(fā)電項目(以下簡稱光伏復(fù)合項目)不得占用林地”的規(guī)定，使得林光互補模式得以保留下來。

153號文僅規(guī)定“對于森林資源調(diào)查確定為宜林地而第二次全國土地調(diào)查確定為未利用地的土地”應(yīng)當采用林光互補模式，而12號文直接規(guī)定光伏方陣用地涉及使用林地的，須采用林光互補模式。在光伏方陣用地大部分為未利用地，僅少部分涉及林地(擬辦理永久使用林地手續(xù))的情形下，若建設(shè)普通光伏項目是否存在違反12號文規(guī)定的風險值得探討。

(二)林光互補可用灌木林

由于現(xiàn)在林地分類中已無宜林地的類別，若繼續(xù)適用原國家林業(yè)局于2015年11月27日發(fā)布的《關(guān)于光伏電站建設(shè)使用林地有關(guān)問題的通知》(林資發(fā)〔2015〕153號，以下簡稱“153號文”)，林光互補模式可能面臨無地可用的窘境(具體可參考筆者的另一篇文章《“三調(diào)”后再無宜林地，“林光互補”需注意用地合法性》)。

為此，新規(guī)首次正面明確林光互補模式可以使用灌木林地，而且可使用的灌木林地范圍比153號文未禁止使用的“年降雨量400毫米以下區(qū)域覆蓋度低于30%”和“年降雨量400毫米以上區(qū)域覆蓋度低于50%”的灌木林地范圍更廣一些，即“年降雨量400毫米以下區(qū)域覆蓋度高于30%”的灌木林地也可作為光伏方陣用地;同時，12號文原則性規(guī)定了使用灌木林地建設(shè)林光互補項目的建設(shè)標準，例如“光伏支架最低點應(yīng)高于灌木高度1米以上”以及“灌木覆蓋度等生長狀態(tài)不低于林光互補前水平”等。

(三)其他可用林地范圍

根據(jù)《第三次全國國土調(diào)查工作分類》標準，林地分為喬木林地、竹林地、灌木林地以及其他林地共4個二級地類，其中其他林地具體包括疏林地、未成林地、跡地、苗圃等林地。再結(jié)合153號文禁止光伏方陣使用“有林地、疏林地、未成林造林地、采伐跡地、火燒跡地，以及年降雨量400毫米以下區(qū)域覆蓋度高于30%的灌木林地和年降雨量400毫米以上區(qū)域覆蓋度高于50%的灌木林地”的規(guī)定，除12號文直接規(guī)定的符合要求的灌木林地之外，理論上還有苗圃地和其他跡地可以采用林光互補模式。

三、草地

(一)草光互補首次確立

根據(jù)《中華人民共和國草原法》和《草原征占用審核審批管理規(guī)范》(林草規(guī)〔2020〕2號)的相關(guān)規(guī)定，進行礦藏開采和工程建設(shè)，確需征收、征用或者使用草原的，必須經(jīng)省級以上人民政府草原行政主管部門審核同意。在12號文出臺之前，占用草原建設(shè)光伏復(fù)合項目是否可以類比“林光互補”用地模式仍具有不確定性，在沒有地方政策明確支持下可能面臨一定的違法用地風險。

按照12號文規(guī)定，“光伏方陣用地涉及占用基本草原外草原的，地方林草主管部門應(yīng)科學評估本地區(qū)草原資源與生態(tài)狀況，合理確定項目的適建區(qū)域、建設(shè)模式與建設(shè)要求。鼓勵采用‘草光互補’模式。”新規(guī)首次在國家層面提出“草光互補”的概念，并明確光伏方陣用地可以占用基本草原之外的草原，正式確立了一種新的用地模式。

(二)建設(shè)標準尚待明確

雖然新規(guī)僅點出“草光互補”的概念，并未如林光互補模式一樣再進一步明確建設(shè)標準以及最為關(guān)鍵的用地要求，而是交由地方林草主管部門根據(jù)各自實際情況合理確定，筆者認為，各地對于“草光互補”模式的用地要求基本上將會與林光互補模式保持一致，即光伏方陣在施工期按臨時占用草原辦理使用草原手續(xù)，運營期間相關(guān)方簽訂協(xié)議，通過租賃等方式使用草原，至于建設(shè)標準各地可能會存在一些差異。

(三)其他草地不屬于草原

根據(jù)《中華人民共和國草原法》規(guī)定，草原是指天然草原和人工草地;天然草原包括草地、草山和草坡，人工草地包括改良草地和退耕還草地，不包括城鎮(zhèn)草地。同時，依照《第三次全國國土調(diào)查工作分類》標準，草地包括天然牧草地、人工牧草地和其他草地。一般而言，其他草地并不屬于草原法所規(guī)范下的草地。需要注意的是，雖然按照《土地利用現(xiàn)狀分類》(GB/T 21010-2017)標準，其他草地被歸入未利用地，但筆者也注意到，有些地方對其他草地是按照農(nóng)用地進行管理。因此，在項目涉及使用其他草地的，穩(wěn)妥起見，筆者建議用地單位向當?shù)夭菰鞴懿块T再進一步了解其實際管理政策。

四、其他

(一)未利用地

新規(guī)“鼓勵利用未利用地和存量建設(shè)用地發(fā)展光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)。在嚴格保護生態(tài)前提下，鼓勵在沙漠、戈壁、荒漠等區(qū)域選址建設(shè)大型光伏基地”。國家對于利用未利用地建設(shè)光伏發(fā)電項目仍持鼓勵態(tài)度。在5號文于2023年9月17日到期后，12號文將替代其成為光伏發(fā)電項目可使用未利用地的政策依據(jù)。

(二)用地備案

按照12號文規(guī)定，“光伏方陣用地允許以租賃等方式取得，用地單位與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或國有土地權(quán)利主體、當?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)政府簽訂用地與補償協(xié)議，報當?shù)乜h級自然資源和林草主管部門備案。”5號文僅規(guī)定普通光伏項目以租賃等方式使用未利用地的，用地報當?shù)乜h級國土資源部門備案，而8號文對于農(nóng)光互補項目以及153號文對于林光互補項目均無此要求。

現(xiàn)在新規(guī)不區(qū)分普通光伏項目和光伏復(fù)合項目，只要光伏方陣用地是以租賃等方式取得，用地單位在與相關(guān)方簽訂協(xié)議后，都應(yīng)報當?shù)乜h級自然資源和林草主管部門備案。同時，自然資源和林草主管部門在開展年度國土變更調(diào)查時，將光伏方陣的占地范圍作為單獨圖層作出標注，作為用地監(jiān)管的基本依據(jù)。

(三)新舊銜接

按照12號文規(guī)定，“本通知自發(fā)布之日起施行。施行之前已按照《關(guān)于支持光伏扶貧和規(guī)范光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)用地的意見》(國土資規(guī)〔2017〕8號)規(guī)定批準立項的光伏發(fā)電項目(包括動工和未動工建設(shè))，可按批準立項時用地預(yù)審和用地有關(guān)意見執(zhí)行，不得擴大項目用地面積和占用耕地林地草地面積;已經(jīng)通過用地預(yù)審或地方明確用地意見、但項目未立項的，按本《通知》規(guī)定要求執(zhí)行。”新規(guī)對于處置歷史遺留問題秉持著“法不溯及既往”的原則，值得肯定和稱贊。

上述“批準立項”的時點如何確定非常關(guān)鍵，直接決定光伏發(fā)電項目是沿用“舊法”規(guī)定，還是適用“新法”。根據(jù)《企業(yè)投資項目核準和備案管理條例》《企業(yè)投資項目核準和備案管理辦法》以及《政府核準的投資項目目錄》(2016年本)的相關(guān)規(guī)定，風電場項目實行核準制，而光伏發(fā)電項目實行的是備案制;對于須經(jīng)核準的項目，申請人在申請核準時需提供用地預(yù)審意見，而針對備案制項目并未設(shè)定該前置審批條件。結(jié)合光伏發(fā)電項目的開發(fā)、建設(shè)實踐，筆者認為“批準立項”的時點以項目備案證或備案證明上所載明的備案時間為準，更符合新規(guī)本意。

在去年各地陸續(xù)禁止光伏復(fù)合項目使用耕地的過程中，筆者注意到，地方政府存在以光伏方陣用地備案時間或光伏組件實際鋪設(shè)完成時間作為“新舊劃斷”時點的不合理做法，對于光伏組件已經(jīng)鋪設(shè)完成僅未辦理用地備案的部分，有的地方政府認定為非法占用耕地;對于項目已經(jīng)動工但有部分光伏組件還未鋪設(shè)完畢的部分，有的地方政府要求適用“新法”規(guī)定不得再繼續(xù)占用耕地鋪設(shè)。去年出現(xiàn)的這些情況，應(yīng)該也是國家此次在12號文中著重強調(diào)“法不溯及既往”原則的原因之一。

總體而言，此次正式出臺的12號文相比去年6月公布的征求意見稿變化很大，一方面積極回應(yīng)了光伏行業(yè)對于光伏方陣用地的切實需求，但另一方面也留下一些還需進一步明確和細化之處。在8號文已經(jīng)失效、5號文即將失效而153號文已不能適應(yīng)新形勢的情況下，自然資源部、國家林業(yè)和草原局與國家能源局聯(lián)合發(fā)布的12號文對于光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)意義重大，并將在未來很長一段時間內(nèi)成為指導(dǎo)光伏發(fā)電項目合法合規(guī)用地的重要政策文件。 

原標題：三部門新規(guī)——光伏發(fā)電項目最新用地政策評析