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為進一步落實《中共中央國務(wù)院關(guān)于進一步深化電力體制改革的若干意見》（中發(fā)[2015]9號文）及相關(guān)配套文件的有關(guān)要求，國家能源局起草了《可再生能源發(fā)電全額保障性收購管理辦法（征求意見稿）》（下稱《辦法》），并于2015年12月28日向全社會廣泛征求意見。

可再生能源發(fā)電包括風(fēng)力發(fā)電、太陽能發(fā)電、生物質(zhì)能發(fā)電、地?zé)崮馨l(fā)電、海洋能發(fā)電等非化石能源電力?？稍偕茉窗l(fā)電全額保障性收購是指電網(wǎng)企業(yè)根據(jù)國家確定的上網(wǎng)標(biāo)桿電價和保障性收購利用小時數(shù)，結(jié)合市場競爭機制，通過落實優(yōu)先發(fā)電制度，全額收購規(guī)劃范圍內(nèi)的可再生能源發(fā)電項目的上網(wǎng)電量。

2015年以來，全社會電力需求增速放緩，發(fā)電利用小時大幅下滑，但傳統(tǒng)火電裝機卻不降反增，常規(guī)能源對可再生能源電力的擠出效應(yīng)加劇，致使棄風(fēng)棄光問題越發(fā)嚴(yán)重?？稍偕茉吹木薮罄速M致使發(fā)電企業(yè)陷于虧損，嚴(yán)重影響其投資積極性。如果棄風(fēng)、棄光問題不能盡快解決，可再生能源發(fā)展動力將被削弱，開發(fā)成本持續(xù)下降將成為奢望。《辦法》旨在解決困擾可再生能源發(fā)展的棄風(fēng)棄光“固疾”。

“于2015年下發(fā)的電改9號文和多個電改配套文件中均多次提到可再生能源優(yōu)先上網(wǎng)和保障性收購，但此次《辦法》的不同之處在于，其已經(jīng)到了落地的實際操作層面，對于各級能源主管部門與電網(wǎng)企業(yè)等的責(zé)任范圍都做了明確劃分。”中國循環(huán)經(jīng)濟協(xié)會可再生能源專委會政策研究主管彭澎告訴記者。

《辦法》規(guī)定，可再生能源并網(wǎng)發(fā)電項目年發(fā)電量分為保障性收購電量部分和市場交易電量部分。其中，保障性收購電量部分通過優(yōu)先安排年度發(fā)電計劃、與電網(wǎng)公司簽訂優(yōu)先發(fā)電合同（實物合同或差價合同）保障全額收購；市場交易電量部分由可再生能源發(fā)電企業(yè)通過參與市場競爭方式獲得發(fā)電合同，電力調(diào)度機構(gòu)按照優(yōu)先調(diào)度原則執(zhí)行發(fā)電合同。

彭澎指出，“保障性收購電量部分和市場交易電量部分的明確劃分是首次。在通過計劃方式優(yōu)先安排一部分保障性發(fā)電量，保障可再生能源項目基本收益的同時，使超出保障性范圍的發(fā)電量參于市場交易，通過市場競爭機制保障優(yōu)先上網(wǎng)。既保障了公平的權(quán)益，又能用競爭的方式發(fā)揮效率和市場的作用。”

國家能源局提出，國家能源主管部門會同經(jīng)濟運行主管部門對可再生能源發(fā)電受限地區(qū)，按照各類標(biāo)桿電價覆蓋區(qū)域，核定各類可再生能源并網(wǎng)發(fā)電項目保障性收購年利用小時數(shù)并予以公布，并根據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況和上網(wǎng)電價調(diào)整情況對各地區(qū)各類可再生能源保障性收購年利用小時數(shù)按年度進行調(diào)整?？稍偕茉床⒕W(wǎng)發(fā)電項目根據(jù)該小時數(shù)和裝機容量確定保障性收購年上網(wǎng)電量。

“各類可再生能源并網(wǎng)發(fā)電項目保障性收購年利用小時數(shù)還需要進一步明確并予以公布，否則會影響《辦法》的進一步執(zhí)行。”一位業(yè)內(nèi)人士告訴記者。

《辦法》還提出，生物質(zhì)能、地?zé)崮?、海洋能發(fā)電項目以及各類特許權(quán)項目、示范項目暫按可行性研究報告評審意見核定的利用小時數(shù)確定保障性收購年利用小時數(shù)；擁有分布式風(fēng)電、太陽能發(fā)電的用戶暫時不參與市場競爭，上網(wǎng)電量由電網(wǎng)企業(yè)足額收購。

國家能源局強調(diào)，保障性收購電量范圍內(nèi)的可再生能源優(yōu)先發(fā)電權(quán)不得主動通過市場交易轉(zhuǎn)讓。

此外，《辦法》還明確，鼓勵超出保障性收購電量范圍的可再生能源發(fā)電量參與各種形式的電力市場交易，促進可再生能源多發(fā)滿發(fā)。

國家能源局提出，對已建立電力現(xiàn)貨市場交易機制的地區(qū)，鼓勵可再生能源發(fā)電參與現(xiàn)貨市場和中長期電力合約交易，優(yōu)先發(fā)電合同逐步按現(xiàn)貨交易及相關(guān)市場規(guī)則以市場化方式實現(xiàn)，參與市場交易的可再生能源發(fā)電量按照項目所在地的補貼標(biāo)準(zhǔn)享受可再生能源電價補貼。

對此，發(fā)改委能源所研究員時璟麗指出，市場交易電量的成效取決于未來電力市場交易機制的進展，而目前開展電力現(xiàn)貨交易的地區(qū)還相對較少，主要在內(nèi)蒙、甘肅等地區(qū)。

值得注意的是，《辦法》明確規(guī)定了落實這一制度的政府和電網(wǎng)責(zé)任。其中，國家能源局應(yīng)會同財政部，按照全國可再生能源開發(fā)利用規(guī)劃，確定各地在規(guī)劃期內(nèi)應(yīng)當(dāng)達到的可再生能源發(fā)電量占全部發(fā)電量的比重。各地能源主管部門指導(dǎo)電網(wǎng)企業(yè)制定落實可再生能源發(fā)電量比重目標(biāo)的措施，并在年度發(fā)電計劃和調(diào)度運行方式安排中予以落實。

國家能源局要求，電網(wǎng)企業(yè)應(yīng)與可再生能源并網(wǎng)發(fā)電項目企業(yè)在上一年末簽訂可再生能源優(yōu)先發(fā)電合同。電網(wǎng)企業(yè)應(yīng)優(yōu)先執(zhí)行可再生能源發(fā)電計劃和可再生能源電力交易合同，保障風(fēng)能、太陽能、生物質(zhì)能等可再生能源發(fā)電享有最高優(yōu)先調(diào)度等級，不得采取向優(yōu)先級較低的發(fā)電項目支付費用的方式獲取優(yōu)先發(fā)電權(quán)。

“《辦法》真正執(zhí)行后，對于解決棄風(fēng)、棄光難題將起到實質(zhì)性作用。但是仍需要注意的是，地方政府可能在一定程度上會造成阻力，尤其是擁有大量火電機組和可再生能源裝機的地方，在經(jīng)濟增長速度放緩的大背景下，如何平衡將是擺在地方政府面前的問題。”