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在雙碳的大背景下，新能源產(chǎn)業(yè)蓬勃發(fā)展，正成為拉動(dòng)各地產(chǎn)業(yè)投資、稅收與就業(yè)的主攻目標(biāo)。近年來(lái)，在行業(yè)向好的趨勢(shì)下，新能源各環(huán)節(jié)產(chǎn)能持續(xù)擴(kuò)張，各地方政府亦在想方設(shè)法的吸引產(chǎn)業(yè)投資。

這其中，將產(chǎn)業(yè)投資與項(xiàng)目指標(biāo)進(jìn)行“捆綁”，是不少地區(qū)的主導(dǎo)方案。然而，頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳的招商引資，對(duì)于落實(shí)營(yíng)商環(huán)境來(lái)說(shuō)，僅僅是九牛一毛，很難從根本上成為拉動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的引擎。

“大干快上”新能源

以云南為例，云南的新能源崛起源于2020年的“8+3”計(jì)劃，彼時(shí)云南在大規(guī)模上馬高耗能產(chǎn)業(yè)之后出現(xiàn)了低電價(jià)缺口，才重新啟動(dòng)了新能源招標(biāo)。而近年來(lái)，為了打好綠色能源牌，云南省也在持續(xù)完善對(duì)新能源支持力度。

一方面，云南毫無(wú)疑問(wèn)的是近兩年全國(guó)的“指標(biāo)大戶(hù)”，2022年云南省提出了實(shí)現(xiàn)未來(lái)3年新增新能源裝機(jī)5000萬(wàn)千瓦的目標(biāo)，同年云南陸續(xù)下發(fā)了三撥新能源項(xiàng)目清單，其中《云南省2022年新能源建設(shè)方案通知》一次性明確了2022年云南全省加快推動(dòng)開(kāi)工新能源項(xiàng)目355個(gè)，裝機(jī)3200.54萬(wàn)千瓦。

另一方面，在配套服務(wù)上，云南也針對(duì)當(dāng)?shù)厍闆r，在用地、審批、規(guī)劃、電網(wǎng)等方面，為新能源發(fā)展制定了相關(guān)支持政策。尤其是在用地方面，2022年云南提出了省級(jí)每年預(yù)留2000畝建設(shè)用地指標(biāo)和16000畝用林指標(biāo)，優(yōu)先支持大型基地項(xiàng)目、省級(jí)重大新能源項(xiàng)目及接網(wǎng)、配套電網(wǎng)工程。對(duì)符合要求和標(biāo)準(zhǔn)的項(xiàng)目，在項(xiàng)目建設(shè)、集電線路敷設(shè)、場(chǎng)內(nèi)道路等方面給予用地、用林政策支持；在《云南省產(chǎn)業(yè)用地政策實(shí)施工作指引（2022年版）》強(qiáng)調(diào)重大光伏項(xiàng)目用地“應(yīng)保盡保”，鼓勵(lì)利用采礦沉陷區(qū)、尾礦庫(kù)以及“四荒地”等未利用地建設(shè)光伏項(xiàng)目。

然而，在巨量的新能源指標(biāo)與多項(xiàng)支持政策的背后，云南光伏電站投資仍面臨諸多的挑戰(zhàn)與爭(zhēng)議，涉及電價(jià)、儲(chǔ)能配比、產(chǎn)業(yè)投資、土地稅費(fèi)等多方面。實(shí)際上，這也是全國(guó)新能源發(fā)展的一個(gè)縮影——被產(chǎn)業(yè)落地所“裹挾”的電站投資，實(shí)際上面臨著雙重的潛在危機(jī)。

電價(jià)風(fēng)險(xiǎn)

上網(wǎng)電價(jià)一直是以云南為代表的水電大省發(fā)展新能源的一道門(mén)檻。2016年，云南物價(jià)局宣布“風(fēng)電、光伏標(biāo)桿上網(wǎng)結(jié)算電價(jià)參照水電企業(yè)平均撮合成交價(jià)”，拉開(kāi)了其長(zhǎng)達(dá)數(shù)年的電價(jià)爭(zhēng)議，彼時(shí)0.2元/度左右的結(jié)算電價(jià)也讓投資業(yè)主吃盡苦頭。

之后，為了進(jìn)一步發(fā)展新能源，在“8+3”文件《云南省在適宜地區(qū)適度開(kāi)發(fā)利用新能源規(guī)劃》及配套文件中明確，光伏電站發(fā)電量全部平價(jià)上網(wǎng)，全額收購(gòu)；且后10年電價(jià)機(jī)制項(xiàng)目業(yè)主可延續(xù)前10年量?jī)r(jià)消納機(jī)制，也可自主選擇參與市場(chǎng)化方式消納。

最近筆者獲悉，云南省正在討論新的光伏電價(jià)政策中，根據(jù)新政策的討論稿，2023年4月1日以后投產(chǎn)并網(wǎng)的合規(guī)在建和新建光伏發(fā)電項(xiàng)目，規(guī)定發(fā)電利用小時(shí)數(shù)1000小時(shí)以?xún)?nèi)的電量按照燃煤基準(zhǔn)價(jià)執(zhí)行，1000小時(shí)以上的電量全額參與市場(chǎng)化交易。新開(kāi)工參與競(jìng)配的光伏發(fā)電項(xiàng)目，執(zhí)行競(jìng)配上網(wǎng)電價(jià)。對(duì)于云能源水電(2020)153號(hào)文件中的存量項(xiàng)目，規(guī)定2023年3月31日前全容量并網(wǎng)的，上網(wǎng)電價(jià)執(zhí)行燃煤基準(zhǔn)價(jià)0.3358元/kWh。

未來(lái)的電價(jià)風(fēng)險(xiǎn)還在于，一方面，這一電價(jià)水平能否執(zhí)行，以及執(zhí)行多久；另一方面，作為水電大省的云南，一旦全市場(chǎng)參與電力交易中，新能源電站仍然面臨低電價(jià)的風(fēng)險(xiǎn)。

土地問(wèn)題

云南省內(nèi)90%以上是山地，山川河流縱橫，地形復(fù)雜多變，土地敏感因素分布較多。據(jù)設(shè)計(jì)院人士介紹，受資源、土地利用和生態(tài)保護(hù)等多重影響，云南省光伏電站多位于壩子及坡度和起伏較小的山地上，難以形成大規(guī)模的光伏電站基地，目前建成項(xiàng)目平均裝機(jī)約4萬(wàn)kW，呈“規(guī)模小、位置分散”的特點(diǎn)。盡管“8+3”項(xiàng)目裝機(jī)容量較大，但從單位裝機(jī)場(chǎng)址范圍看，其光伏陣列和風(fēng)機(jī)布置仍較為分散。這也導(dǎo)致集電線路和道路工程量大，項(xiàng)目投資成本較高。

土地情況復(fù)雜也推高了當(dāng)?shù)氐挠玫貎r(jià)格，面對(duì)巨量的項(xiàng)目上馬，條件較好的土地被中間方賣(mài)出“天價(jià)”，此前有行業(yè)人士告訴筆者，云南有土地價(jià)格已經(jīng)飆升到2000元/畝/年。

除此之外，近日有業(yè)主告訴筆者，其位于云南某地的光伏電站正被當(dāng)?shù)囟悇?wù)部門(mén)要求按照全面積上繳征地占用稅。根據(jù)該市政府印發(fā)的《光伏電站項(xiàng)目耕地占用稅征管工作實(shí)施方案》，要求不論是永久占地還是租賃占地，對(duì)形成建設(shè)建筑物、構(gòu)筑物或者從事非從業(yè)建設(shè)的實(shí)施，應(yīng)以納稅人實(shí)際占用的耕地面積為計(jì)稅依據(jù)，征收耕地占用稅。

根據(jù)收到的催繳通知，該50MW農(nóng)光互補(bǔ)項(xiàng)目需要繳納稅款1800萬(wàn)左右。“當(dāng)?shù)毓ぷ魅藛T每天都到電站現(xiàn)場(chǎng)蹲點(diǎn)催繳，一直到繳款”，據(jù)相關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，該電站實(shí)際并網(wǎng)容量為40MW，作為存量含補(bǔ)貼項(xiàng)目，執(zhí)行的還是水電上網(wǎng)電價(jià)，并且由于補(bǔ)貼核查問(wèn)題，補(bǔ)貼還沒(méi)有著落，1800萬(wàn)差點(diǎn)被征破產(chǎn)了。

“事實(shí)上云南發(fā)展新能源的條件是比較差的，土地、接入、消納都存在比較大的問(wèn)題，云南本來(lái)就是水電為主，沒(méi)有一定規(guī)模的火電調(diào)峰支撐”，一位深耕云南新能源開(kāi)發(fā)市場(chǎng)的行業(yè)人士補(bǔ)充道。

存量電站的“容量調(diào)節(jié)費(fèi)”

值得一提還有，近期《云南省燃煤發(fā)電市場(chǎng)化改革實(shí)施方案（試行）》的發(fā)布，讓在滇的新能源投資企業(yè)雪上加霜。文件首提“容量調(diào)節(jié)費(fèi)”，要求建立燃煤發(fā)電調(diào)節(jié)容量市場(chǎng)，先期鼓勵(lì)未自建新型儲(chǔ)能設(shè)施或未購(gòu)買(mǎi)共享儲(chǔ)能服務(wù)達(dá)到裝機(jī)規(guī)模10%的風(fēng)電和光伏發(fā)電企業(yè)（含已建成項(xiàng)目），自行向省內(nèi)燃煤發(fā)電企業(yè)購(gòu)買(mǎi)系統(tǒng)調(diào)節(jié)服務(wù)。這意味著，建設(shè)成本較高的存量電站也要自建儲(chǔ)能或者購(gòu)買(mǎi)相關(guān)服務(wù)。

方案顯示，燃煤發(fā)電調(diào)節(jié)容量?jī)r(jià)格由買(mǎi)賣(mài)雙方在220元/千瓦·年上下浮動(dòng)30%區(qū)間范圍內(nèi)自主協(xié)商形成，而對(duì)于未自建新型儲(chǔ)能設(shè)施、未購(gòu)買(mǎi)共享儲(chǔ)能服務(wù)且未購(gòu)買(mǎi)燃煤發(fā)電系統(tǒng)調(diào)節(jié)服務(wù)的新能源項(xiàng)目，上網(wǎng)電價(jià)按清潔能源市場(chǎng)交易均價(jià)的90%結(jié)算，結(jié)算差額資金納入電力成本分擔(dān)機(jī)制。據(jù)筆者了解，該費(fèi)用從2023年1月1日起已經(jīng)開(kāi)始要求征收。

這一規(guī)定的制定更是讓行業(yè)大呼“要被搞死了”、“新能源就是唐僧肉，誰(shuí)都要啃一口”、“對(duì)新能源的政策是越收越緊了”。因?yàn)橐阅壳扒闆r來(lái)看，“容量調(diào)節(jié)費(fèi)”的成本很大可能由新能源企業(yè)來(lái)承擔(dān)，短期內(nèi)傳導(dǎo)不到用戶(hù)端，這也讓投資企業(yè)的電站收益進(jìn)一步被壓縮。

產(chǎn)業(yè)配套已成常態(tài)

產(chǎn)業(yè)配套捆綁電站指標(biāo)在全國(guó)很多地區(qū)蔚然成風(fēng)，而云南如此大力度的發(fā)展新能源，其最終的目標(biāo)也是產(chǎn)業(yè)落地，這一點(diǎn)從云南的發(fā)展政策可以略窺一二。

2022年5月12日，云南省發(fā)展和改革委員會(huì)、云南省能源局就《云南省省級(jí)統(tǒng)籌連片光伏資源市場(chǎng)化配置方案》征求意見(jiàn)。在此前召開(kāi)的相關(guān)工作會(huì)議尚，明確了三個(gè)工作原則，一是堅(jiān)持集中連片開(kāi)發(fā)、堅(jiān)持光伏資源與綠色先進(jìn)制造業(yè)深度融合的發(fā)展，原則上用200萬(wàn)千瓦裝機(jī)規(guī)模對(duì)應(yīng)100億元產(chǎn)業(yè)類(lèi)（不含房地產(chǎn)）固定資產(chǎn)投資；二是對(duì)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)投資項(xiàng)目可調(diào)定固定資產(chǎn)投資規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)；三是堅(jiān)持市場(chǎng)化配置資源，采用公開(kāi)，公平競(jìng)爭(zhēng)方式確定項(xiàng)目業(yè)主，對(duì)沒(méi)有對(duì)應(yīng)產(chǎn)業(yè)投資的光伏資源開(kāi)發(fā)可采用聯(lián)合設(shè)立開(kāi)發(fā)公司的方式。

筆者根據(jù)公開(kāi)信息統(tǒng)計(jì)，2022年云南省已先后有巍山、曲靖、馬關(guān)、玉溪等8個(gè)地市提出了不同形式的產(chǎn)業(yè)配套要求，花樣涵蓋承諾地方政府相應(yīng)電價(jià)、承諾資產(chǎn)收益、帶動(dòng)地方產(chǎn)業(yè)投資等等。這些千萬(wàn)甚至上億金額的產(chǎn)業(yè)配套不僅疊加了電站的成本，也進(jìn)一步惡化了云南新能源投資的營(yíng)商環(huán)境。

總體來(lái)看，云南新能源的投資環(huán)境“復(fù)雜且矛盾”。一面是云南省期望通過(guò)新能源指標(biāo)，來(lái)引進(jìn)企業(yè)在滇投資，促進(jìn)云南省經(jīng)濟(jì)發(fā)展；而另一面，是值得全國(guó)各地政府亟待思考的問(wèn)題——通過(guò)指標(biāo)捆綁的方式“吸引”到的產(chǎn)業(yè)投資，是否會(huì)持續(xù)以及能否真正為企業(yè)提供落到實(shí)處的營(yíng)商環(huán)境。

新能源這只“羊毛”，總有被薅完的一天，而地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，卻不是一朝一夕的事。

原標(biāo)題：捆綁產(chǎn)業(yè)，狂發(fā)指標(biāo)，電價(jià)、土地問(wèn)題待解！云南新能源投資中的困境