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近日，四川瀘定縣發(fā)生6.8級地震，震時和震后頻發(fā)的滑坡、泥石流等次生地質(zhì)災害，不但給當?shù)鼐用竦纳拓敭a(chǎn)帶來了巨大損失，也給正在進行的救援工作制造了極高的困難。中國是世界上突發(fā)性地質(zhì)災害最嚴重的國家之一，自然資源部在2019年公布全國現(xiàn)有地質(zhì)災害隱患點28.8萬余處，受技術(shù)等因素影響還有大量隱患尚未查明。森林生態(tài)系統(tǒng)，特別是天然林，在防止或減輕次生地質(zhì)災害方面，可以起到重要且不可替代的作用。然而目前，這些森林賴以依存的林地卻常常受到違法違規(guī)占用。

距離這次震中直線距離不到100公里，位于雅安海子山山頂?shù)纳挚叼B(yǎng)項目，就在今年年初爆出征占用天然林林地、破壞天然濕地等違法違規(guī)問題。在剛過去的8月，當?shù)刂鞴懿块T表示，目前關(guān)于海子山濕地的處理和修復工作已經(jīng)完成，違法整改查處已到位——然而，該項目征占用的400多畝天然林卻難以輕易恢復。

近年來，隨著多項嚴格的法律法規(guī)出臺和實施，中國圍繞森林保護的舉措日益完善。但如同上述海子山的案例所示，森林保護和恢復需要土地，人類的各種活動也需要土地，沖突難以避免，違法違規(guī)占用林地成為目前森林保護的主要挑戰(zhàn)之一。目前，許多多山省份的易利用土地已被人類活動開發(fā)殆盡，一些開發(fā)商的目光瞄向了生態(tài)保護紅線范圍內(nèi)的林地。這種與林爭地的開發(fā)行為已經(jīng)造成了許多違法違規(guī)的現(xiàn)象。對此，林地使用相關(guān)法律法規(guī)需要進一步完善，以預防破壞行為的繼續(xù)發(fā)生，同時要對過去違法違規(guī)占用林地導致的破壞進行科學和合理恢復，確保綠水青山的持續(xù)和國家的生態(tài)安全。

新業(yè)態(tài)開發(fā)破環(huán)林地

近年來，以森林康養(yǎng)為名違法違規(guī)占用林地的案例屢見不鮮。這些康養(yǎng)項目往往選擇森林覆蓋率高、自然環(huán)境較好的山區(qū)或山地進行開發(fā)和建設(shè)，但這些地區(qū)并沒有充足的空閑土地可供建設(shè)使用，因此征占用林地成為開發(fā)商獲取土地的主要手段。

同時，為了保證項目規(guī)模和收益，企業(yè)往往利用一些違法違規(guī)手段。如位于貴州省赤水市天鵝堡的天島湖森林旅游康養(yǎng)項目，該項目通過化整為零的方式非法大范圍征占用重點防護林，用于開發(fā)房地產(chǎn)，造成國家公益林大面積損毀，當?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境遭到嚴重破壞。無獨有偶，中央環(huán)保督察組在2021年云南省昆明滇池南岸發(fā)現(xiàn)有企業(yè)在滇池保護區(qū)內(nèi)非法侵占保護區(qū)，以康養(yǎng)的名義進行房地產(chǎn)開發(fā)，導致長腰山的林地全部變成水泥地，生態(tài)涵養(yǎng)功能基本喪失。在國家林業(yè)和草原局貫徹落實中央生態(tài)環(huán)境保護督察反饋問題的整改方案中，中央環(huán)保督查組明確指出原國家林業(yè)局在2015年的政策中留下了口子，放松了分批審批使用林地的要求，導致一些地方違規(guī)拆分審批，大肆開發(fā)占用林地的問題長期得不到糾正，甚至更加嚴重。

與此同時，風電和光伏等新能源產(chǎn)業(yè)近年來在國內(nèi)迅速發(fā)展，相關(guān)項目非法占用林地，造成生態(tài)破壞的情況也時有發(fā)生。光伏設(shè)備需要占用大量土地鋪設(shè)光伏板，于是一些覆蓋度較低的灌木林地被視作可以優(yōu)先選擇的荒山荒坡而被砍伐占用——事實上，這些行為屬于改變了林地原有性質(zhì)的違法違規(guī)操作。

2021年7月，經(jīng)中央環(huán)保督察組調(diào)查，湖南省邵陽市為引進吉電長樂光伏項目，在尚未取得行政許可的情況下，主動協(xié)調(diào)調(diào)整區(qū)域用地規(guī)劃，默許企業(yè)毀林占地。2019年，陜西省榆林也曾爆出華能公司100兆瓦光伏項目毀林的問題。

相對于光伏，風電對森林和林地的影響有所區(qū)別。陸上風電場建設(shè)主要選址在地勢較高的山脊和山崗，這些地方是山地生態(tài)系統(tǒng)重要的分水嶺，也是生態(tài)系統(tǒng)最脆弱的地方。早在2015年，華能在云南省建設(shè)馬耳山鳳華山風電場、馬廠風電場項目中，均不同程度存在“少批多占、未批先占、異地占用林地”等違法行為，相關(guān)責任人被偵查起訴。

政策漏洞亟待修補

過去幾年，各種非法占用林地問題頻發(fā)，與林業(yè)相關(guān)政策仍需完善以及時間上的滯后性都有直接關(guān)系。通過對相關(guān)法律法規(guī)以及政策的梳理，三個可能促使非法占用林地的關(guān)鍵點逐漸浮現(xiàn)出來。

首先，過去的林地使用政策中留下了將同一建設(shè)項目分批分段審批的漏洞，使得企業(yè)和地方政府有違法違規(guī)操作的空間。

目前關(guān)于中國林地使用的法律法規(guī)中，《中華人民共和國森林法實施條例》第16條中明確指出：占用或者征收、征用防護林林地或者特種用途林林地面積10公頃以上的，用材林、經(jīng)濟林、薪炭林林地及其采伐跡地面積35公頃以上的，其他林地面積70公頃以上的，由國務(wù)院林業(yè)主管部門審核。本文案例中，大面積非法占用的林地總面積均超過了法律規(guī)定，但是相關(guān)企業(yè)和地方職能部門通過將其分化成低于規(guī)定面積的小塊申報并自行批準，從根本上繞開了法律規(guī)定，造成了極大的破壞。

而在2015年頒布的《建設(shè)項目使用林地審核審批辦法》中，雖然強調(diào)了禁止化整為零審批，卻留下了可以分期或者分段審批的口子，使其仍有有漏洞可鉆。

值得注意的是，2021年國家林草局在上述法律法規(guī)的基礎(chǔ)上更新了兩條關(guān)于建設(shè)項目使用林地的政策規(guī)定，《國家林業(yè)和草原局公告（2021年第2號）》中提出，將上述規(guī)定審核權(quán)限為國家林業(yè)和草原局的（占用東北、內(nèi)蒙古重點國有林區(qū)林地的除外），委托各省、自治區(qū)、直轄市、新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團林業(yè)和草原主管部門實施，為期兩年。雖然審批層級降低，但是在公告中提出要嚴格審批涉及以國家級公益林為代表的一系列保護地區(qū)內(nèi)的林地占用。在同年9月，國家林草局頒布的《建設(shè)項目使用林地審核審批管理規(guī)范》中又明確指出，只有國家和省級重點公路、鐵路和大型水利工程才可以分期、分段辦理使用林地審核手續(xù)。這些新政策對將來的林地保護是否更為有效，仍需實踐檢驗。

其次，目前的林地使用政策對以房地產(chǎn)開發(fā)為主的一般性建設(shè)項目的定義不明確，保護要求過低。

上述林地使用審批辦法對不同保護等級的林地使用范圍做了規(guī)定和限制，其中“符合城鎮(zhèn)規(guī)劃的建設(shè)項目和符合鄉(xiāng)村規(guī)劃的建設(shè)項目，可以使用Ⅱ級及其以下保護林地”。林地保護級別的劃定由縣一級政府依據(jù)2011年頒布的林業(yè)行業(yè)標準《縣級林地保護利用規(guī)劃編制技術(shù)規(guī)范》來實施。該規(guī)范明確指出，對于II級保護林地，“除必要的工程建設(shè)占用外，不得以其他任何方式改變林地用途，禁止建設(shè)工程占用森林，其他地類嚴格控制。”

對比保護級別的劃分標準以及建設(shè)項目使用林地的限定，就引出了兩個核心問題：一方面，符合城鎮(zhèn)規(guī)劃的建設(shè)項目和符合鄉(xiāng)村規(guī)劃的建設(shè)項目是否屬于“必要的工程建設(shè)”？另外一方面，城鄉(xiāng)建設(shè)項目可以使用II級保護林地這個要求是否過低？從上述以森林康養(yǎng)為名義的房地產(chǎn)開發(fā)例子來看，答案顯而易見，很多一般性建設(shè)項目借著這些不甚明確的條款漏洞，對林地進行了違法違規(guī)占用，改變了林地用途，從而造成了巨大的生態(tài)損失。

生態(tài)紅線也應(yīng)成為開發(fā)紅線

最后，規(guī)范光伏風電使用林地的相關(guān)政策法規(guī)未將生態(tài)保護紅線統(tǒng)一納入，需要進一步修訂升級。

隨著光伏風電占用林地的問題不斷涌現(xiàn)，國家林業(yè)局在2015年和2019年分別發(fā)出關(guān)于光伏和風電使用林地的通知，但由于種種原因，生態(tài)保護紅線這個占全國國土面積約30%的重大保護范圍并沒有納入這些規(guī)范性文件，其范圍內(nèi)的林地仍然面臨著被占用的威脅。

在一些地方政策中，這一漏洞得到了具體的規(guī)定和管理，如內(nèi)蒙古在今年1月出臺的《關(guān)于支持和規(guī)范風電光伏發(fā)電項目用地有關(guān)事項的通知》中明確指出，“除國家重大戰(zhàn)略項目外，新建風電光伏項目應(yīng)避讓生態(tài)保護紅線，保留在生態(tài)保護紅線內(nèi)的已建成風光項目不得擴大規(guī)模。”天津頒布的《關(guān)于支持能源結(jié)構(gòu)調(diào)整規(guī)范光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)規(guī)劃用地管理意見的通知》中，明確表示光伏項目選址嚴禁在生態(tài)保護紅線范圍內(nèi)布局。森林大省云南，在2021年底發(fā)布的《關(guān)于進一步規(guī)范光伏復合項目使用林草地有關(guān)事項的通知》中，也明確規(guī)定光伏復合項目禁止在各類自然保護地、天然林保護重點區(qū)域以及生態(tài)保護紅線內(nèi)建設(shè)。

值得慶幸的是，今年8月自然資源部、生態(tài)環(huán)境部、國家林業(yè)和草原局共同頒布的《關(guān)于加強生態(tài)保護紅線管理的通知（試行）》中規(guī)定，生態(tài)保護紅線內(nèi)零星分布的已有水電、風電、光伏、海洋能設(shè)施，按照相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定進行管理，嚴禁擴大現(xiàn)有規(guī)模與范圍，項目到期后由建設(shè)單位負責做好生態(tài)修復。但該規(guī)定中仍然沒有明確對生態(tài)保護紅線內(nèi)新建風電和光伏等新能源項目做出具體規(guī)定。目前仍需在全國范圍內(nèi)對風光電使用林地規(guī)范進行進一步的統(tǒng)一和更新。

目前，國家林業(yè)和草原局正在推進2020-2035年全國以及各個省市縣的林地保護利用規(guī)劃，新的縣級林地保護利用規(guī)劃編制技術(shù)規(guī)程也正在進行編寫和審定。我們期待新的政策和規(guī)劃能消除和解決上述問題和漏洞。避免綠水青山通過各種違規(guī)或者違背生態(tài)保護原則的開發(fā)建設(shè)活動淪為某些企業(yè)的“金山銀山”。同時，目前已經(jīng)發(fā)生破壞的地區(qū)正是急需治理和恢復的關(guān)鍵區(qū)，應(yīng)督促相關(guān)企業(yè)采用科學合理的方式對已占用的林地做退出并進行生態(tài)修復，避免生態(tài)環(huán)境的進一步惡化，從而保障國家的生態(tài)安全。

原標題：森林康養(yǎng)、風電光伏開發(fā)：新業(yè)態(tài)的環(huán)境隱患