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黃季焜:全面落實(shí)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略需扎實(shí)穩(wěn)妥推進(jìn)鄉(xiāng)村建設(shè)
日期:2022-07-20   [復(fù)制鏈接]
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黃季焜

北京大學(xué)新農(nóng)村發(fā)展研究院院長

江西農(nóng)業(yè)大學(xué)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略研究院院長


鄉(xiāng)村建設(shè)事關(guān)農(nóng)民切身利益、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和農(nóng)村長遠(yuǎn)發(fā)展,全面落實(shí)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略需扎實(shí)推進(jìn)鄉(xiāng)村建設(shè)。近年來國家先后出臺一系列政策文件,逐漸明確了鄉(xiāng)村建設(shè)的總體目標(biāo)、重點(diǎn)任務(wù)及具體實(shí)施方案。2020年黨的十九屆五中全會首次提出“實(shí)施鄉(xiāng)村建設(shè)行動”,2021年的中央一號文件明確要求“把鄉(xiāng)村建設(shè)擺在社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的重要位置、大力實(shí)施鄉(xiāng)村建設(shè)行動”。2022年的中央一號文件更加強(qiáng)調(diào)鄉(xiāng)村建設(shè)要扎實(shí)推進(jìn),對鄉(xiāng)村建設(shè)實(shí)施機(jī)制、農(nóng)村人居環(huán)境整治提升、重點(diǎn)領(lǐng)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)、基本公共服務(wù)縣域統(tǒng)籌等工作做出具體部署。



一、健全鄉(xiāng)村建設(shè)實(shí)施機(jī)制

扎實(shí)穩(wěn)妥推進(jìn)鄉(xiāng)村建設(shè)必須有健全的實(shí)施機(jī)制。只有實(shí)施更加適合本地實(shí)際需求的鄉(xiāng)村建設(shè)項(xiàng)目,并充分發(fā)揮農(nóng)民和村莊在鄉(xiāng)村建設(shè)的積極性和能動性,鄉(xiāng)村建設(shè)才能事半功倍。因此,健全的實(shí)施機(jī)制是有效推進(jìn)農(nóng)村人居環(huán)境整治、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)和基本公共服務(wù)供給的重要保障;只有建立健全鄉(xiāng)村建設(shè)實(shí)施機(jī)制,才能確保鄉(xiāng)村建設(shè)為農(nóng)民而建的要求、確保鄉(xiāng)村建設(shè)的建設(shè)成效和有序推進(jìn)。



為扎實(shí)穩(wěn)妥推進(jìn)鄉(xiāng)村建設(shè),2022年一號文件特別強(qiáng)調(diào)鄉(xiāng)村建設(shè)的實(shí)施機(jī)制。與以往中央一號文件相比,今年更加關(guān)注農(nóng)民需求,特別強(qiáng)調(diào)“鄉(xiāng)村振興為農(nóng)民而興、鄉(xiāng)村建設(shè)為農(nóng)民而建的要求”,明確提出“自下而上、村民自治、農(nóng)民參與”的實(shí)施機(jī)制。在實(shí)施上,特別指出要“加快推進(jìn)有條件有需求的村莊編制村莊規(guī)劃”,并明確提出“啟動鄉(xiāng)村建設(shè)行動實(shí)施方案”、“防范村級債務(wù)風(fēng)險”、“推進(jìn)村莊小型建設(shè)項(xiàng)目建議審批”、“明晰鄉(xiāng)村建設(shè)項(xiàng)目產(chǎn)權(quán),以縣域?yàn)閱挝唤M織編制村莊公共基礎(chǔ)設(shè)施管護(hù)責(zé)任清單”等具體措施。在保護(hù)傳統(tǒng)村落方面,提出今年重點(diǎn)是實(shí)施“拯救老屋行動”。



雖然近年來各地鄉(xiāng)村建設(shè)都取得了顯著進(jìn)展,但我們也發(fā)現(xiàn)不少建設(shè)項(xiàng)目與農(nóng)民的迫切需求還存在較大的差異。根據(jù)北京大學(xué)中國農(nóng)業(yè)政策研究中心于2022年1月在5省169個行政村1768戶農(nóng)戶的調(diào)查(簡稱北大調(diào)研,下同),農(nóng)民對本村最迫切需要建設(shè)的前5個項(xiàng)目依次為道路交通、養(yǎng)老、醫(yī)療衛(wèi)生、教育和飲用水,但2019-2021年實(shí)際實(shí)施的項(xiàng)目,除道路交通外(占村莊鄉(xiāng)村建設(shè)總經(jīng)費(fèi)的46%),其他項(xiàng)目(特別是不少“形象項(xiàng)目”)同農(nóng)民需求相差甚遠(yuǎn)。即使道路交通建設(shè)項(xiàng)目總體上與農(nóng)民需求意愿排序一致,但農(nóng)民最希望的前3項(xiàng)建設(shè)項(xiàng)目依次為通村公路、通村公交站點(diǎn)和組內(nèi)道路,這與實(shí)際的建設(shè)項(xiàng)目也存在較大差異。當(dāng)然,不同地區(qū)的農(nóng)民需求也存在很大差異。



為落實(shí)“鄉(xiāng)村振興為農(nóng)民而興、鄉(xiāng)村建設(shè)為農(nóng)民而建”的總體要求。鄉(xiāng)村建設(shè)項(xiàng)目需因地制宜,要與當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的迫切需求有機(jī)結(jié)合起來,因此,充分考慮農(nóng)民實(shí)際需求,充分發(fā)揮農(nóng)民積極性,秉承“自下而上、村民自治、農(nóng)民參與”的原則,科學(xué)規(guī)劃短期和中長期適合各村莊的鄉(xiāng)村建設(shè)進(jìn)展極其重要。這要求各地政府在鄉(xiāng)村建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃和實(shí)施上,改變以往“從上到下”的運(yùn)行機(jī)制,總結(jié)推廣農(nóng)民群眾參與鄉(xiāng)村建設(shè)項(xiàng)目的有效做法。



二、接續(xù)實(shí)施農(nóng)村人居環(huán)境整治提升五年行動

建設(shè)美麗宜居鄉(xiāng)村是全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的重要任務(wù)之一,事關(guān)廣大農(nóng)民根本福祉,是縮小城鄉(xiāng)差距、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合的重要舉措。但由于農(nóng)村基本公共服務(wù)供給有限,優(yōu)先用于與生產(chǎn)生活密切相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),長期以來人居環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施供給不足。雖然近年來加快了對農(nóng)村人居環(huán)境設(shè)施的投入,農(nóng)村人居環(huán)境也在不斷改善,但農(nóng)村人居環(huán)境整體上仍處于較低水平。



加強(qiáng)農(nóng)村人居環(huán)境整治,是近幾年中央政策的著力方向之一。2018年三年行動方案后,2021年一號文件提出“實(shí)施農(nóng)村人居環(huán)境整治提升五年行動”,繼續(xù)關(guān)注農(nóng)村廁所、污水、黑臭水體、生活垃圾、村莊清潔和綠色行動幾方面;在此基礎(chǔ)上,2022年中央一號文件明確指出“接續(xù)實(shí)施農(nóng)村人居環(huán)境整治提升五年行動”,明確了今年的工作重點(diǎn):在改廁方面,重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)“從農(nóng)民實(shí)際需求出發(fā)”;在污水處理方面,“優(yōu)先治理人口集中村莊”;在生活垃圾方面,強(qiáng)調(diào)“生活垃圾源頭分類減量,推進(jìn)就地利用處理”;在村莊清潔美化方面,“深入實(shí)施村莊清潔行動和綠化美化行動”。



從北大調(diào)研看,雖然近年來農(nóng)村人居環(huán)境整治提升行動效果顯著、人居環(huán)境整體上得到明顯改觀,但人居環(huán)境領(lǐng)域仍存在部分整治不充分、區(qū)域差異大等現(xiàn)實(shí)問題。至2021年底,有90%的農(nóng)戶使用了衛(wèi)生廁所,95%農(nóng)戶集中處理了生活垃圾,基本形成“村收集—鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉(zhuǎn)運(yùn)—縣處理”的模式,村容村貌有明顯改善。但區(qū)域差異較大,有些地區(qū)農(nóng)村廁所不符合農(nóng)民需求,糞污資源化利用程度低,村容村貌治理過程中仍存在“重面子、輕里子”的情況。大多數(shù)地區(qū)仍存在生活垃圾源頭分類尚未建立,生活污水治理進(jìn)行緩慢,黑臭水體治理難度大等問題。



為接續(xù)落實(shí)農(nóng)村人居環(huán)境整治提升五年行動,需要因地制宜推廣滿足當(dāng)?shù)刈匀粭l件和農(nóng)民需求的人居環(huán)境設(shè)施。在廁所方面,要根據(jù)實(shí)際情況“宜水則水、宜旱則旱”,整改現(xiàn)存問題;在污水方面,有條件有需求的地區(qū)要納入城市污水管網(wǎng)或自建污水管網(wǎng)設(shè)施,不適宜集中處理的推行小型化生態(tài)化治理方案;在垃圾方面,推進(jìn)生活垃圾源頭分類減量;在黑臭水體治理方面,要明確治理目標(biāo);在村莊清潔綠化方面,要真正從農(nóng)民需求出發(fā),發(fā)揮村民自治能力,將清潔綠化美化落到實(shí)處。



三、扎實(shí)開展重點(diǎn)領(lǐng)域農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

完善的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施是促進(jìn)鄉(xiāng)村振興和農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的必要條件。加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的有力支撐、是縮小城鄉(xiāng)差距實(shí)現(xiàn)全民富裕的重要舉措。習(xí)近平總書記特別強(qiáng)調(diào),“要把公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重點(diǎn)放在農(nóng)村,推進(jìn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施共建共享、互聯(lián)互通,推動農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提檔升級”。2021年一號文件已明確將農(nóng)村道路暢通工程、農(nóng)村供水保障工程、鄉(xiāng)村清潔能源建設(shè)工程、數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)發(fā)展工程和村級綜合服務(wù)設(shè)施提升工程作為“十四五”時期補(bǔ)齊農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施短板的突破口。



2022年中央一號文件特別強(qiáng)調(diào)要“扎實(shí)開展重點(diǎn)領(lǐng)域農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)”。提出的重點(diǎn)領(lǐng)域更加具體、要求和措施更加具體。例如,除繼續(xù)強(qiáng)調(diào)較大人口規(guī)模自然村(組)通硬化路以外,還明確提出“有序推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)通三級及以上等級公路”建設(shè),“實(shí)施農(nóng)村公路安全生命防護(hù)工程和危橋改造”和“扎實(shí)開展農(nóng)村公路管理養(yǎng)護(hù)體制改革試點(diǎn),穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村公路路況自動化檢測”。同時,特別提出要“配套完善凈化消毒設(shè)施設(shè)備”,繼續(xù)強(qiáng)調(diào)“深入實(shí)施農(nóng)村電網(wǎng)鞏固提升工程”并新增“推進(jìn)農(nóng)村光伏”建設(shè);提出“實(shí)施農(nóng)房質(zhì)量安全提升工程”并“加強(qiáng)對用作經(jīng)營的農(nóng)村自建房安全隱患整治”。



雖然近期我國農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)得到快速發(fā)展,但還處在不少需要補(bǔ)短板的重點(diǎn)領(lǐng)域,同時地區(qū)間差異很大。北大調(diào)研顯示,到2022年1月,到鄉(xiāng)級公路距離在1公里以內(nèi)的村的占比已經(jīng)到達(dá)80%,農(nóng)戶自來水普及率近70%,農(nóng)戶對生活用水水質(zhì)的滿意度達(dá)87%;但部分西部村莊和山區(qū)村莊的發(fā)展水平較低,還存在很大的短板。在生活能源方面,僅有25%的農(nóng)戶將電力作為最主要的炊事能源。此外,46%的農(nóng)戶住房建于2000年以前,部分省份高達(dá)60%以上,因此農(nóng)房質(zhì)量安全提升是當(dāng)務(wù)之急。



扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要因地制宜、突出重點(diǎn)。要立足各地的現(xiàn)有基礎(chǔ),尊重農(nóng)民意愿,確定適合各地的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重點(diǎn)領(lǐng)域和優(yōu)先序,尤其在道路、供水、能源和農(nóng)房等方面,要將好事辦實(shí)、將實(shí)事辦好。與此同時,在建設(shè)和維護(hù)上要有創(chuàng)新思路,建立健全農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和管護(hù)的體制機(jī)制保障。



四、大力推進(jìn)數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)

以數(shù)字技術(shù)驅(qū)動鄉(xiāng)村生產(chǎn)方式、生活方式和治理方式變革,對提升農(nóng)業(yè)農(nóng)村生產(chǎn)力、優(yōu)化城鄉(xiāng)與區(qū)域要素流動和配置,推動農(nóng)業(yè)高質(zhì)高效發(fā)展,促進(jìn)鄉(xiāng)村治理能力和治理體系現(xiàn)代化均具有重要意義。鄉(xiāng)村的數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施、經(jīng)濟(jì)數(shù)字化、治理數(shù)字化和生活數(shù)字化是當(dāng)前數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)重要內(nèi)容。要充分發(fā)揮數(shù)字技術(shù)促進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的作用,數(shù)字鄉(xiāng)村發(fā)展必須以市場需求為導(dǎo)向,補(bǔ)足鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)數(shù)字化發(fā)展短板,提高農(nóng)民數(shù)字素養(yǎng)與技能,加快鄉(xiāng)村治理與公共服務(wù)數(shù)字化轉(zhuǎn)型。



為此,今年中央一號文件專門以整段篇幅提出“大力推進(jìn)數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)”。文件強(qiáng)調(diào)“著眼解決實(shí)際問題,拓展農(nóng)業(yè)農(nóng)村大數(shù)據(jù)應(yīng)用場景”,確立了以市場需求為導(dǎo)向建設(shè)方向。繼續(xù)強(qiáng)調(diào)“推進(jìn)智慧農(nóng)業(yè)發(fā)展,促進(jìn)信息技術(shù)與農(nóng)機(jī)農(nóng)藝融合應(yīng)用”以彌補(bǔ)經(jīng)濟(jì)數(shù)字化發(fā)展的短板。首次提出“實(shí)施‘數(shù)商興農(nóng)’工程,促進(jìn)農(nóng)副產(chǎn)品直播帶貨規(guī)范健康發(fā)展”,并強(qiáng)調(diào)“加快實(shí)施‘快遞進(jìn)村’工程”和“推動互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”向鄉(xiāng)村延伸覆蓋。與此同時,文件還特別指出“加強(qiáng)農(nóng)民數(shù)字素養(yǎng)與技能培訓(xùn)”。為探索數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)及評估體系,文件首次提出“加快推動數(shù)字鄉(xiāng)村標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè),研究制定發(fā)展評價指標(biāo)體系,持續(xù)開展數(shù)字鄉(xiāng)村試點(diǎn)”。



近期我們研究表明,推進(jìn)數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)要有關(guān)注發(fā)展鴻溝和如何使農(nóng)民成為受益主體問題。北京大學(xué)新農(nóng)村發(fā)展研究院聯(lián)合阿里研究院編制的《縣域數(shù)字鄉(xiāng)村指數(shù)(2020)》研究報告顯示,我國縣域數(shù)字鄉(xiāng)村已有較好發(fā)展基礎(chǔ),盡管受到新冠疫情沖擊,2020年繼續(xù)保持穩(wěn)步增長(6%);但研究也指出,要高度重視區(qū)域差異和發(fā)展鴻溝問題,特別是鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)數(shù)字化區(qū)域平衡發(fā)展問題。北大調(diào)研也證實(shí),鄉(xiāng)村數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施得以不斷完善,99.9%的受訪村莊實(shí)現(xiàn)了4G網(wǎng)絡(luò)全覆蓋,23%建有電商服務(wù)站,35%實(shí)現(xiàn)快遞進(jìn)村,37%建有一站式服務(wù)平臺且提供線上服務(wù);但在農(nóng)民層面,數(shù)字技術(shù)惠民程度還有待顯著提高,到2021年底只有不到1%的農(nóng)民有在網(wǎng)上銷售農(nóng)產(chǎn)品。國家的數(shù)字農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展規(guī)劃提出,農(nóng)產(chǎn)品網(wǎng)絡(luò)零售額在農(nóng)產(chǎn)品總交易額占比要從2018年的9.8%提高到2025年的15%。但如果按現(xiàn)在趨勢發(fā)展下去,這個發(fā)展“大餅”農(nóng)民能分到的比例不會太大。



為此,在大力推進(jìn)數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)上,需要堅持突出重點(diǎn)和補(bǔ)足短板并重,需要特別關(guān)注農(nóng)民從數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)上獲益。建議數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)要分階段地有序推進(jìn),要采取更具包容性和公平性的區(qū)域發(fā)展策略,要充分發(fā)揮政府公共職能與市場配置資源作用。要把農(nóng)民作為數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)的重要主體,讓更多的農(nóng)民、特別是低收入農(nóng)民參加到‘數(shù)商興農(nóng)’工程,通過培訓(xùn)等措施,提高他們在“電商大餅”中的占比;在農(nóng)產(chǎn)品流通新業(yè)態(tài)發(fā)展過程中,要有創(chuàng)新的體制機(jī)制讓廣大農(nóng)民從農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)鏈上中游增值中獲得更多利益。



五、加強(qiáng)基本公共服務(wù)縣域統(tǒng)籌

加強(qiáng)基本公共服務(wù)是政府的重要職能,是保障全體公民生存和發(fā)展的基本需要,同時基本公共服務(wù)提高與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平緊密相關(guān)。在目前我國城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)差距較大的情況下,加強(qiáng)農(nóng)村基本公共服務(wù)建設(shè)極其重要。但基本公共服務(wù)發(fā)展需要一定的過程,現(xiàn)階段以強(qiáng)調(diào)縣域內(nèi)統(tǒng)籌是非常務(wù)實(shí)可行的。



去年中央一號文件分別部署了“提升農(nóng)村基本公共服務(wù)水平”和“加快縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展”這兩大任務(wù),2022年中央一號文件將其整合提升為“加強(qiáng)基本公共服務(wù)縣域統(tǒng)籌”,充分考慮了阻礙我國城鄉(xiāng)融合的雙重戶籍約束和財政分權(quán)體制掣肘的現(xiàn)實(shí)問題。文件繼續(xù)強(qiáng)調(diào)“醫(yī)療衛(wèi)生”領(lǐng)域的補(bǔ)短板問題;同時, 更加關(guān)注“一老一少”領(lǐng)域的公共服務(wù)問題,特別強(qiáng)調(diào)“實(shí)施新一輪學(xué)前教育行動計劃”和“敬老院”等公共服務(wù)供給;與此同時,首次提出“推動基本公共服務(wù)供給由注重機(jī)構(gòu)行政區(qū)域覆蓋向注重常住人口服務(wù)覆蓋轉(zhuǎn)變”,凸顯了“十四五”期間由“空間城鎮(zhèn)化”向“人的城鎮(zhèn)化”轉(zhuǎn)變的趨勢;繼續(xù)強(qiáng)調(diào)“扎實(shí)推進(jìn)城鄉(xiāng)學(xué)校共同體建設(shè)”,并提出“實(shí)施村級綜合服務(wù)設(shè)施提升工程”。



雖然近年來農(nóng)村基本公共服務(wù)投入逐年持續(xù)增長,在基礎(chǔ)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、綜合服務(wù)等方面要實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)均等化還任重道遠(yuǎn)。例如,北大調(diào)研顯示,有小學(xué)和幼兒園的樣本村分別只有54%和43%,但有公立幼兒園的樣本村僅占28%;雖然醫(yī)療衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施得到很快發(fā)展,村診所覆蓋面已達(dá)到96%,但也有16%的樣本村沒有標(biāo)準(zhǔn)化集體診所;老年活動中心等養(yǎng)老設(shè)施缺乏,僅20%的樣本村有養(yǎng)老院。



為解決農(nóng)村基本公共服務(wù)供給不充分和不平衡問題,在現(xiàn)階段從縣域?qū)用娼y(tǒng)籌發(fā)展極其重要。要構(gòu)建從覆蓋“行政區(qū)域”轉(zhuǎn)變?yōu)楦采w“常住人口”的公共服務(wù)均等化體系;要進(jìn)一步合理規(guī)劃,瞄準(zhǔn)農(nóng)民需求加強(qiáng)基本公共服務(wù)均等化進(jìn)展。在目前我國城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)差距過大的情況下,加強(qiáng)農(nóng)村基本公共服務(wù)建設(shè)極其重要;在加強(qiáng)基本公共服務(wù)縣域統(tǒng)籌背景下,中央、省(市)和地區(qū)政府要特別關(guān)注和加大對欠發(fā)達(dá)縣的基本公共服務(wù)建設(shè)投入的支持力度。


原標(biāo)題:黃季焜:全面落實(shí)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略需扎實(shí)穩(wěn)妥推進(jìn)鄉(xiāng)村建設(shè)
 
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