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“十四五”能源規(guī)劃出臺(tái)于去年“電荒”的陰影下與能源轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵窗口期，這讓它內(nèi)部充滿了張力——既是一份保供方案，又是一份系統(tǒng)改革綱領(lǐng)。

3月下旬，國(guó)家發(fā)改委和國(guó)家能源局公布了“十四五”時(shí)期的能源規(guī)劃，名為《“十四五”現(xiàn)代能源體系規(guī)劃》。這個(gè)文件名稱顯著區(qū)別于2006年以來的三份同類規(guī)劃的提法（“能源發(fā)展規(guī)劃”），透露出其特別的目標(biāo)。值得注意的是，這份文件的“印發(fā)通知”落款為1月29日——在俄烏戰(zhàn)爭(zhēng)之前。即便戰(zhàn)爭(zhēng)引發(fā)的能源版圖劇烈變遷尚未發(fā)生，但去年秋天的煤炭和電力短缺，早已給這份在凜冬中內(nèi)部印發(fā)的規(guī)劃打上了強(qiáng)烈的“能源安全”烙印。高層的這種關(guān)切在3月上旬的“兩會(huì)”上已見端倪。

規(guī)劃第一章的形勢(shì)分析認(rèn)為中國(guó)能源安全保障正處在新舊風(fēng)險(xiǎn)交織的“關(guān)鍵攻堅(jiān)期”，與此同時(shí)，“十四五”也是中國(guó)為實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)打基礎(chǔ)的關(guān)鍵窗口期，這時(shí)候必須協(xié)同推進(jìn)能源低碳轉(zhuǎn)型與供給保障，讓新能源大規(guī)模發(fā)展成為可能，但同時(shí)避免“運(yùn)動(dòng)式”減碳和“一刀切”限產(chǎn)限電。

能源轉(zhuǎn)型是當(dāng)務(wù)之急，但轉(zhuǎn)型本身蘊(yùn)含著供應(yīng)短缺的風(fēng)險(xiǎn)。要化解這些風(fēng)險(xiǎn)，唯有變革系統(tǒng)，但變革不僅需要時(shí)間，還恰恰需要仰賴它所欲終結(jié)的化石能源的“回光返照”。這份規(guī)劃正體現(xiàn)出這種緊張。

在這種局面下，規(guī)劃的指標(biāo)體系中缺乏鼓舞人心的可再生能源發(fā)展數(shù)字，而煤碳和煤電被賦予了托底能源安全和作為可再生能源“鋪路石”的使命，似乎也因此被放松了“緊箍咒”。俄烏戰(zhàn)爭(zhēng)的爆發(fā)，讓這種緊張變得更突出。

“黃河?xùn)|流入海，但一路九曲十八彎。”北京大學(xué)能源研究院氣候變化與能源轉(zhuǎn)型項(xiàng)目高級(jí)顧問楊富強(qiáng)以此來形容中國(guó)當(dāng)前能源政策在內(nèi)外沖擊下選擇“穩(wěn)字當(dāng)頭”，但能源轉(zhuǎn)型的大勢(shì)不會(huì)改變。 《“十四五”現(xiàn)代能源體系規(guī)劃》中沒有明確的退煤目標(biāo)，甚至取消了過去規(guī)劃中對(duì)煤炭消費(fèi)總量和煤炭占一次能源消費(fèi)比重的限制。與此同時(shí)，規(guī)劃正文大篇幅強(qiáng)調(diào)能源保供以及煤炭、煤電在其中的角色——“加強(qiáng)煤炭安全托底保障”、發(fā)揮煤電“支撐性”作用，以及“大力推動(dòng)煤炭清潔高效利用”，再加上4月下旬國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議“發(fā)揮煤炭主體能源作用”的表述，以及5月初央行追加1000億元專項(xiàng)再貸款用于支持增加煤炭產(chǎn)能與儲(chǔ)備能力，令人產(chǎn)生中國(guó)短期煤炭消費(fèi)和溫室氣體排放勢(shì)將上漲，甚至是被鎖定在高比重煤炭的能源結(jié)構(gòu)中的擔(dān)憂。

但與此同時(shí)，規(guī)劃也取消了能源消費(fèi)總量的上限，這被認(rèn)為與此前國(guó)務(wù)院宣布“十四五”期間新增可再生能源電力消費(fèi)量不納入地方“雙控”考核的動(dòng)向一致，賦予可再生能源充分的發(fā)展空間。此外，它還新增了靈活性調(diào)節(jié)電源占比（24%），以及電力需求側(cè)響應(yīng)能力目標(biāo)（最大用電負(fù)荷的3%~5%），這些被認(rèn)為將有助于使整個(gè)電力系統(tǒng)獲得能夠接納更多可再生能源的靈活性和韌性。它取消煤電度電煤耗上限，也被解讀為為煤電機(jī)組朝著為可再生能源提供調(diào)峰服務(wù)轉(zhuǎn)型作準(zhǔn)備，因?yàn)檎{(diào)峰機(jī)組頻繁的啟停勢(shì)必提高度電煤耗。

多位能源領(lǐng)域?qū)＜腋嬖V中外對(duì)話：縱觀這份規(guī)劃，感覺內(nèi)容包羅萬象而缺乏主線，同時(shí)缺乏強(qiáng)有力的量化指標(biāo)，其中充滿了令人喜憂參半的混合信號(hào)。但這種不明朗的感覺，恰恰反映出中國(guó)政府試圖在保證短期能源安全供應(yīng)安全和為長(zhǎng)期能源轉(zhuǎn)型打基礎(chǔ)之間達(dá)成平衡。

能源基金會(huì)低碳轉(zhuǎn)型項(xiàng)目主任傅莎向中外對(duì)話表示，能看出這份規(guī)劃并不只是奔著“十四五”去的，而是展望到了2035年。其中一些內(nèi)容是中長(zhǎng)期轉(zhuǎn)型需要做的努力，主基調(diào)是建設(shè)一個(gè)與“雙碳”目標(biāo)吻合的現(xiàn)代能源體系。

但她同時(shí)認(rèn)為，這樣一份內(nèi)容寬泛、缺少約束性量化指標(biāo)的綱領(lǐng)，也會(huì)讓不同的讀者各自從中讀出自己想要的東西。比如，有人可能會(huì)被關(guān)于“煤炭清潔高效利用”和“煤制油、煤制氣”的內(nèi)容吸引，有人則看到了西部清潔能源基地需要配套調(diào)峰煤電的機(jī)會(huì)。她擔(dān)心，在經(jīng)濟(jì)穩(wěn)增長(zhǎng)的壓力下，這些領(lǐng)域可能被地方政府作為短期拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)的投資點(diǎn)，不僅增加不必要的碳排放，而且導(dǎo)致這些新的涉煤項(xiàng)目無法完成常規(guī)服役期，或是在未來需要加裝昂貴的碳捕集設(shè)備。在中國(guó)已經(jīng)宣布“十四五”期間嚴(yán)控煤炭消費(fèi)，“十五五”期間煤炭消費(fèi)下降以及“雙碳”目標(biāo)的基調(diào)下，這些投資10-15年之后就有可能遭遇財(cái)務(wù)問題。

然存在這種風(fēng)險(xiǎn)，但傅莎認(rèn)為， 能耗“雙控”政策依然給地方政府官員心里上著根弦。盡管今年以來能源總量消費(fèi)限制被一定程度上放寬，能耗強(qiáng)度目標(biāo)又年度考核變?yōu)槲迥杲y(tǒng)籌考核，增加了一定的靈活性，但是她認(rèn)為到2025年各地畢竟依然要接受考核。此外，大量能源項(xiàng)目國(guó)家還是要審批，“兩高”項(xiàng)目（高耗能、高排放項(xiàng)目）依然嚴(yán)控，在實(shí)際操作環(huán)節(jié)，依然有諸多的制約機(jī)制。此外，接下來氫能、儲(chǔ)能等能源分領(lǐng)域的規(guī)劃以及一些近中期工作方案，也都有望為根據(jù)實(shí)際情況做出調(diào)整提供機(jī)會(huì)。她表示，如果未來“兩高”能被納入環(huán)評(píng)、能耗“雙控”能如規(guī)劃中提及的，轉(zhuǎn)變?yōu)樘寂欧趴偭亢蛷?qiáng)度的“碳雙控”，同時(shí)碳市場(chǎng)進(jìn)一步擴(kuò)張，可再生能源政策獲得更多優(yōu)惠政策的話，建設(shè)涉煤項(xiàng)目的熱情就會(huì)得到更加有效的抑制。

市場(chǎng)心里也會(huì)“有弦”。傅莎表示，能源基金會(huì)在和五大國(guó)有電力集團(tuán)溝通中得知2021年可再生能源已經(jīng)成為它們的主要盈利點(diǎn)，因此如果不是應(yīng)地方政府要求，它們已經(jīng)沒有意愿再去投資煤電。此外，在金融領(lǐng)域，央行也一直在推動(dòng)金融機(jī)構(gòu)關(guān)注投資在能源轉(zhuǎn)型大勢(shì)下的“轉(zhuǎn)型風(fēng)險(xiǎn)”，避免使之成為金融風(fēng)險(xiǎn)。

華北電力大學(xué)教授袁家海同樣表示：能源央企都不愿新建煤電項(xiàng)目，只是地方政府在“保供”的話語下仍會(huì)有上項(xiàng)目的沖動(dòng)。他認(rèn)為必須通過中央政府的強(qiáng)約束，才能遏制住煤電的非理性擴(kuò)張。但是，作為一種中央“強(qiáng)約束”手段，廣受期待的“碳雙控”目前國(guó)內(nèi)卻還沒有排放核算的標(biāo)準(zhǔn)體系。他估計(jì)，“十四五”期間至多只能在一些省份做一些碳總量和碳強(qiáng)度控制試點(diǎn)，把監(jiān)測(cè)、計(jì)量體系和統(tǒng)計(jì)制度建立起來就不錯(cuò)了。能耗“雙控”很可能仍然是控制排放的主要手段。

為了更好地消納風(fēng)電和光伏，《‘十四五’現(xiàn)代能源體系規(guī)劃》提出全面實(shí)施煤炭機(jī)組靈活性改造，到“十四五”末改造規(guī)模超過2億千瓦，同時(shí)靈活調(diào)節(jié)電源占比達(dá)到24%左右——這其中的大部分注定是煤電。袁家海分析，除了對(duì)既有煤電站進(jìn)行靈活性改造之外，西部地區(qū)那些附近沒有煤電站可以改造的風(fēng)光基地，勢(shì)必還將新建一批用于調(diào)峰的燃煤電站。但是，如何確保這些以“調(diào)峰”為名建設(shè)起來的新煤電站只被用于調(diào)峰，而不用于基荷發(fā)電，依然沒有答案。

袁家海估計(jì)，作為調(diào)峰功能的煤電利用小時(shí)數(shù)不會(huì)超過3000小時(shí)，遠(yuǎn)低于目前4400-4500小時(shí)的平均水平（即便在這個(gè)水平下煤電企業(yè)也大面積虧損）。“3000小時(shí)它怎么盈利？”他問道。“因此這就不僅僅是一個(gè)‘擱淺資產(chǎn)’的問題，而是它一建成就是虧損的。”這會(huì)讓調(diào)峰電站有更大動(dòng)機(jī)持續(xù)發(fā)電來確保盈利。袁家海說，要確保這些電站只被用于調(diào)峰或者作為應(yīng)急備用，就要用一種機(jī)制去認(rèn)可它的系統(tǒng)價(jià)值，給它發(fā)揮這兩種功能以一個(gè)合理的回報(bào)。“所以下一步核心的問題是要解決電力市場(chǎng)的容量電價(jià)機(jī)制。”雖然《‘十四五’現(xiàn)代能源體系規(guī)劃》中提到了完善電力輔助服務(wù)市場(chǎng)機(jī)制，但袁家海認(rèn)為 ，只有將其落實(shí)到了年度工作計(jì)劃中去，才有望看到實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展。

能源智庫Ember資深電力政策分析師楊木易也表示，與其通過行政命令的方式，給煤電廠畫好一個(gè)“圈”來形塑它們的行為，不如把市場(chǎng)激勵(lì)條件給好，例如通過建好電力輔助服務(wù)市場(chǎng)和容量費(fèi)用市場(chǎng)，引導(dǎo)有條件的煤電廠為風(fēng)光提供調(diào)節(jié)和備載服務(wù)。“我們現(xiàn)在看到很多煤電廠舉步維艱，它們也是賠錢的。如果調(diào)峰調(diào)頻服務(wù)得不到補(bǔ)償?shù)脑?，?huì)為煤電轉(zhuǎn)型造成困難”，他說。

悉尼科技大學(xué)教授、國(guó)際能源轉(zhuǎn)型學(xué)會(huì)理事長(zhǎng)施訓(xùn)鵬認(rèn)為問題的核心還是在電力市場(chǎng)化。他說：“在項(xiàng)目層面很難判斷新建煤電廠是否合理，現(xiàn)在還有很多非市場(chǎng)成分在影響決策。比如地方政府為了就業(yè)和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目的而新建煤電項(xiàng)目，以及由于煤電的上網(wǎng)指標(biāo)等還存在行政分配，企業(yè)只要拿到相應(yīng)的發(fā)電指標(biāo)就不是很擔(dān)心（虧損）。但如果電力市場(chǎng)化之后企業(yè)還要建項(xiàng)目，那很可能就是有必要的。”

但楊富強(qiáng)則擔(dān)心煤電長(zhǎng)期作為調(diào)峰電源對(duì)碳排放的影響，即便調(diào)峰機(jī)組不被用作基荷發(fā)電。他提醒道：“現(xiàn)在看它（調(diào)峰煤電）暫時(shí)可以推動(dòng)可再生能源的發(fā)展，但是隨著時(shí)間的推移，這個(gè)角色應(yīng)該讓位給清潔的調(diào)峰電源?，F(xiàn)在看它是暫時(shí)的和過渡性的，但是這個(gè)趨勢(shì)持續(xù)下去，它在未來會(huì)成為阻力。”

導(dǎo)致去年的“電荒”的關(guān)鍵因素是煤炭短缺，此后中央政府采取了一系列措施擴(kuò)大煤炭生產(chǎn)、增加產(chǎn)能。作為對(duì)此的延續(xù)，《“十四五”現(xiàn)代能源體系規(guī)劃》取消煤炭消費(fèi)總量和煤炭占一次能源消費(fèi)比重的限制，讓人擔(dān)心煤炭生產(chǎn)的過度繁榮。但袁家海分析，去年缺電情況下國(guó)家緊急核增的存量煤礦的產(chǎn)能已經(jīng)釋放完畢，新的產(chǎn)能需要審批新煤礦才能實(shí)現(xiàn)，而這是一個(gè)漫長(zhǎng)的過程。因此，雖然4月下旬國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議提出今年再增加3億噸的煤炭產(chǎn)能，但他估計(jì)實(shí)際上難度非常大。

此外，市場(chǎng)邏輯也會(huì)制約煤炭產(chǎn)能釋放。袁家海表示，煤炭企業(yè)有天然的訴求來控制產(chǎn)量，從而維持價(jià)格高度。另外，在“雙碳”目標(biāo)之下，煤炭企業(yè)也會(huì)考慮現(xiàn)在投入的固定資產(chǎn)的長(zhǎng)期收益問題。因此，“在以上種種局限之下，煤炭產(chǎn)能釋放就很難順利實(shí)現(xiàn)”，他說。他認(rèn)為雖然規(guī)劃并沒有提出限制性目標(biāo)，但是煤炭在整個(gè)消費(fèi)占比中的下降趨勢(shì)是不會(huì)變的。

與煤炭和煤電被給予的強(qiáng)調(diào)相對(duì)照，這份規(guī)劃并沒有拿出更加富有雄心的風(fēng)電、光伏裝機(jī)目標(biāo)，而只有一個(gè)39%的新增非化石能源發(fā)電比重目標(biāo)。媒體發(fā)現(xiàn)這略低于“十三五”增速和市場(chǎng)預(yù)期，另有分析認(rèn)為這只是實(shí)現(xiàn)2025年非化石能源消費(fèi)比重20%目標(biāo)所需的最低限度。

袁家海認(rèn)為，在能源保供的大語境下，政府應(yīng)該還是選擇了與已經(jīng)承諾的國(guó)家自主貢獻(xiàn)中“風(fēng)電、太陽能發(fā)電總裝機(jī)容量將達(dá)到12億千瓦以上”的目標(biāo)相一致的目標(biāo)。之所以沒有設(shè)定一個(gè)更富雄心的五年目標(biāo)，他說：“可再生能源的發(fā)展，并不是說電源建起來就一定用得上。因?yàn)檫€是需要電網(wǎng)消納。這是一個(gè)系統(tǒng)工程，在消納問題解決之前，不應(yīng)讓新能源行業(yè)過度亢奮。”另一方面，中央政府這么做也給自己留了余地，萬一再遇到去年那樣缺電的情況還有余裕去應(yīng)對(duì)。“但不排除在實(shí)際操作中是‘外松內(nèi)緊’的”，他說。他認(rèn)為國(guó)家關(guān)于沙漠戈壁地區(qū)推進(jìn)大型風(fēng)光基地的政策動(dòng)向表明，在實(shí)際中中國(guó)會(huì)追求更富雄心的風(fēng)電、光伏發(fā)展目標(biāo)。

“很多人說中國(guó)能源轉(zhuǎn)型口氣變?nèi)趿?，我感覺并不弱。”楊木易說。他恰恰認(rèn)為39%的非化石能源發(fā)電比重目標(biāo)意味著風(fēng)光比重能夠得到快速提升。這是因?yàn)橐环矫?，他認(rèn)為由于水電和核電都有著比較長(zhǎng)的規(guī)劃建設(shè)期，因此“十四五”非化石能源的增長(zhǎng)主要還是靠風(fēng)電和光伏；另一方面，他指出，規(guī)劃中還有一個(gè)終端用能電氣化的目標(biāo)——到“十四五”末電能占終端用能比重達(dá)到30%左右——這個(gè)比重高于日本和歐洲目前的水平。在電能占終端用能比重提高的基礎(chǔ)上，要實(shí)現(xiàn)39%的非化石能源發(fā)電目標(biāo)，就需要包括風(fēng)光在內(nèi)的非化石電源發(fā)展進(jìn)一步加速。“在長(zhǎng)周期儲(chǔ)能技術(shù)不能實(shí)現(xiàn)大規(guī)模部署之前，風(fēng)、光并不能實(shí)現(xiàn)獨(dú)立替代煤電。”他說。規(guī)劃中對(duì)煤電調(diào)峰能力的強(qiáng)調(diào)，正是為了讓電網(wǎng)能夠消化得了快速增長(zhǎng)的風(fēng)電和光伏。

施訓(xùn)鵬則認(rèn)為風(fēng)光不再定目標(biāo)，恰恰是一件好事。“過去之所以用目標(biāo)來推，是因?yàn)樗鼈冏约涸谑袌?chǎng)上還沒有顯著的競(jìng)爭(zhēng)力。現(xiàn)在大部分地區(qū)風(fēng)電、光伏已經(jīng)沒有補(bǔ)貼，它們?cè)趽屔暇W(wǎng)資格，企業(yè)有動(dòng)力建，反而是電網(wǎng)不讓它們建”，他說。“決定未來可再生能源發(fā)展和能源轉(zhuǎn)型速度的已經(jīng)不再是電源建設(shè)，而是電網(wǎng)的消納能力。成本和技術(shù)能力已經(jīng)不是最大的挑戰(zhàn)，最大的挑戰(zhàn)是確保能源安全。去年大家已經(jīng)看到了這個(gè)挑戰(zhàn)。現(xiàn)在到了電力系統(tǒng)改革攻堅(jiān)的階段，不是冒進(jìn)能解決問題的。”

楊木易表示，眼下最突出的矛盾存在于以風(fēng)、光為主的新能源的發(fā)展與舊的能源體系之間。如果處理不好，將影響電力供應(yīng)的安全穩(wěn)定。加速建立新型電力、能源系統(tǒng)，要解決的問題是調(diào)系統(tǒng)。而調(diào)系統(tǒng)涉及方方面面，這也是為什么這份旨在保障供應(yīng)的同時(shí)建立“現(xiàn)代能源體系”的規(guī)劃似乎沒有明確的主線的原因。

“能源體系的重塑不僅僅是能源市場(chǎng)的重塑，治理體系也需要重塑。”楊木易提醒道。

綠色和平曾在梳理2020年各省核準(zhǔn)煤電項(xiàng)目情況時(shí)發(fā)現(xiàn)，東西部新建煤電項(xiàng)目的理由存在相互矛盾的現(xiàn)象——西部省份常常以“西電東送”為由，而東部則又強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)本地自給能力。本次規(guī)劃也提出同時(shí)增加西部清潔能源基地和東、中部非化石能源的生產(chǎn)能力。雖然是非化石能源，但由于其中的風(fēng)電、光伏需要配套基于化石燃料的調(diào)峰設(shè)施，遠(yuǎn)距離輸電設(shè)備的建設(shè)周期又長(zhǎng)，最后仍有可能導(dǎo)致東西部各自上馬煤電，以解電力供應(yīng)緊張的燃眉之急。

在楊木易看來，由于中國(guó)當(dāng)前的電力治理模式缺乏區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制，因此影響資源配置的效率。他舉例說，東部沿海地區(qū)所依賴的外調(diào)電不在它自己的管轄權(quán)內(nèi)，別的省份的項(xiàng)目是否會(huì)按時(shí)推進(jìn)不是這些地區(qū)可以控制的，外調(diào)電力的發(fā)電省份也可能截留自己發(fā)的電。這導(dǎo)致用電側(cè)省份為確保自身電力供應(yīng)安全，推動(dòng)本地電源建設(shè)，造成重復(fù)建設(shè)。

基于此，他認(rèn)為省級(jí)協(xié)調(diào)機(jī)制尤為關(guān)鍵。他和施訓(xùn)鵬合作的一篇論文曾提出在整個(gè)大灣區(qū)探索建立電力協(xié)調(diào)機(jī)制。他們?cè)谖闹刑岢?，中?guó)的能源治理體系是自上而下的——定目標(biāo)、定計(jì)劃，然后逐級(jí)下放執(zhí)行。這套體系雖然在動(dòng)員全社會(huì)資源，推動(dòng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面具有很大優(yōu)勢(shì)，但在現(xiàn)實(shí)中，地方政府的政策工具和職權(quán)范圍是有限的，在面對(duì)一些需要在省際或省內(nèi)協(xié)調(diào)的選項(xiàng)的時(shí)候，它們只能各自為戰(zhàn)，無法協(xié)調(diào)。比如在退煤過程中，如果需要外省或省內(nèi)其他地區(qū)為其可再生能源提供靈活性，這就不是地方政府可以協(xié)調(diào)的。這時(shí)候，就應(yīng)該以更大的區(qū)域?yàn)閱挝贿M(jìn)行協(xié)調(diào)。

關(guān)于能源治理體系的協(xié)調(diào)機(jī)制，《“十四五”現(xiàn)代能源體系規(guī)劃》提出建立健全“國(guó)家能源委員會(huì)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、有關(guān)部門協(xié)同推動(dòng)、各省級(jí)政府和重點(diǎn)能源企業(yè)細(xì)化落實(shí)”的規(guī)劃實(shí)施機(jī)制。但楊木易說，國(guó)內(nèi)的協(xié)調(diào)往往是在定計(jì)劃目標(biāo)的時(shí)候的協(xié)調(diào)，但疏于執(zhí)行中的協(xié)調(diào)。施訓(xùn)鵬說，這種地區(qū)間的協(xié)調(diào)要細(xì)化到每個(gè)月、日，乃至小時(shí)的電網(wǎng)運(yùn)行，但能源委的協(xié)調(diào)，往往是制度建設(shè)上的，和規(guī)劃落實(shí)層面的協(xié)調(diào)。

“我們到了重塑整個(gè)系統(tǒng)的時(shí)候，各方面不能有短板，一個(gè)地方有短板事情就推不下去。”楊木易說。他表示：最根本的問題是市場(chǎng)和政府推動(dòng)能源轉(zhuǎn)型的哪些方面更加有效。市場(chǎng)和政府的手都要用起來。只不過，怎樣在兩者之間找到平衡將是個(gè)問題。

原標(biāo)題：“十四五”中國(guó)能源：穩(wěn)住眼前，重塑系統(tǒng)