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今年2月，美國加利福尼亞州的一家光伏組件制造商奧克辛太陽能公司（Auxin Solar）向美國商務部（DOC）遞交了申請，請求對馬來西亞、泰國、越南和柬埔寨在出口光伏組件和太陽能電池時是否存在傾銷行為展開調(diào)查。

前情回顧

在美國實施 反傾銷和反補貼稅禁令的十年間，美國已對從中國進口的光伏組件或太陽能電池實行了數(shù)輪征收關稅的舉措。

2012年，美國奧巴馬政府實行的一項反傾銷和反補貼稅禁令，明確規(guī)定美國有權對中國出口至美國的光伏系統(tǒng)展開反傾銷和反補貼（即“雙反”）調(diào)查。

2012年10月，美國商務部即對從中國進口的光伏組件征收了第一輪反傾銷和反補貼稅，稅率高達34%-47%[1]。

2014年12月，美國對中國制造商進行雙反調(diào)查，對臺灣光伏電池制造商征收新的關稅[2]。

2018年1月，美國總統(tǒng)特朗普決定對85億美元的進口太陽能電池板和18億美元的進口洗衣機征收全球保障性關稅[3]。

今年2月，奧克辛公司在遞交美國商務部的申請書中陳述，從東南亞四國生產(chǎn)的光伏組件和太陽能電池由于采用了中國制造的材料和元部件，本應被征以更高的關稅，然而一直以來卻規(guī)避了反傾銷和反補貼稅禁令所規(guī)定的征稅原則，將其產(chǎn)品違法出口至美國。美國商務部隨之于3月決定對東南亞光伏產(chǎn)品的不公平競爭展開調(diào)查，同時暫停了一系列大型太陽能電池板安裝項目[5]。根據(jù)計劃，商務部的調(diào)查工作將在今年8月30日之前完成，并于屆時宣布擬議的關稅稅率。

由于上述四國的光伏供應商眾多，美國商務部根據(jù)76份調(diào)查問卷的反饋，從四國各篩選出兩家重點出口美國的光伏企業(yè)作為調(diào)查對象——

位于柬埔寨的比亞迪（BYD）和新東方太陽能（New East Solar）

位于泰國的天合光能（Trina Solar）和阿特斯（CSIQ）

位于越南的越南光伏科技（Vina Solar Technology，去年被隆基綠能收購）和博威爾特（Boviet Solar）

位于馬來西亞的韓華新能源（Hanwha Q CELLS）和晶科能源（JinkoSola）

如果美國商務部最終調(diào)查決定以上企業(yè)存在違規(guī)，將對上述企業(yè)出口美國的太陽能電池板征收50-250%的關稅[6]。而在這8家企業(yè)中，有包括比亞迪、晶科能源、隆基綠能、阿特斯、天合光能和博威爾特集團共6家中國企業(yè)。

反傾銷調(diào)查或?qū)⒅袛嗝绹夥?br />
反傾銷和反補貼稅的目的是避免其他國家出口的產(chǎn)品由于政府補貼或以不公平低價出售而同美國公司生產(chǎn)的商品產(chǎn)生競爭。自2012年美國商務部首次宣布對中國輸美光伏系統(tǒng)展開“雙反”調(diào)查以來，美國長達十年的對華光伏“雙反”就拉開帷幕，以保護本國制造商的利益。禁令實行后，美國從中國進口的太陽能電池和光伏組件的金額在2011-2020十年間減少了86%[7]。

然而需要注意的是，不僅中國，亞洲地區(qū)一直是光伏板的重要生產(chǎn)區(qū)域，全球超過90%的太陽能電池板是由亞洲制造[8]，若本次反傾銷調(diào)查決定對東南亞四國的光伏板出口增加關稅，美國光伏行業(yè)勢必將陷入極大的不確定性中。

盡管奧克辛公司聲稱對太陽能系統(tǒng)進口征收關稅將會促進國內(nèi)太陽能制造業(yè)的發(fā)展，但這一調(diào)查引發(fā)了來自政界和商界的眾多反對之聲——據(jù)美國太陽能行業(yè)協(xié)會（SEIA）估計，截至今年5月初美國已有318個太陽能項目被推遲或取消，其中包括得克薩斯州的一個覆蓋家庭數(shù)多達一萬余戶的太陽能供電項目[9]。

SEIA于4月26日發(fā)布的一項調(diào)查報告指出，自商務部啟動調(diào)查以來，已有四分之三的太陽能公司推遲或取消了光伏組件的交付，影響波及了住宅、商業(yè)、公用事業(yè)規(guī)模等的所有細分市場[10]。

即使美國商務部最終并未發(fā)現(xiàn)任何不正當?shù)谋芏愋袨?，由反傾銷調(diào)查本身也會對美國光伏行業(yè)造成持久的影響——不僅太陽能公司將要承擔由于項目延遲、付薪困難、租金上漲等問題所導致的更高生產(chǎn)成本，而且影響范圍也波及到下游行業(yè)，使得太陽能制造商的國內(nèi)客戶基礎變得薄弱。

若商務部最終決定對東南亞光伏組件和太陽能電池進口提高關稅，美國光伏行業(yè)將愈加遭受重創(chuàng)——光伏裝機量將每年減少約16GW（約為2021年美國全年光伏累計裝機量的68%）[11]。并且工廠選址與獲得許可、建設和生產(chǎn)階段的投入、流失的熟練勞動力的恢復均需要較長的時限。此外，增加關稅為美國國內(nèi)開辟的市場空間也并不足以吸引數(shù)十億的新投資。

在商務部啟動調(diào)查之前，已有研究機構預計2022年美國光伏行業(yè)增長將從2021年的23.6GW降到約22GW[12]。今年年初，因俄烏沖突導致的鐵、鋁、銅等大宗商品價格上漲，美國光伏行業(yè)供應鏈被迫中斷[13]，開發(fā)商本已面臨棘手的成本問題，反傾銷調(diào)查的啟動會使其獲利空間進一步受到擠壓。因此，一個由22名參議員組成的跨黨派團體于5月6日致信拜登總統(tǒng)，闡述了商務部的調(diào)查與決策可能對光伏行業(yè)造成的損害，要求拜登政府盡快就這一問題做出決策[14]。

東南亞成為中國光伏企業(yè)的出海跳板

生產(chǎn)成本優(yōu)勢疊加對于光伏產(chǎn)業(yè)的政策支持，中國的光伏產(chǎn)業(yè)在國際市場發(fā)展迅速，隆基和其他主導太陽能的中國龍頭公司也在引領全球光伏產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，在全球光伏供應鏈中，隆基和其他主導太陽能的中國龍頭公司合計控制著至少60%的產(chǎn)能[15]。

盡管美國試圖通過對中國光伏產(chǎn)業(yè)的制裁措施，吸引海外制造業(yè)的回流從而獲得更多光伏制造業(yè)的市場份額，增強自身在零碳經(jīng)濟時代的話語權，但美國目前仍未在全球范圍內(nèi)建立起完整的新能源產(chǎn)業(yè)鏈。根據(jù)伍德麥肯茲公司(Wood Mackenzie)的數(shù)據(jù)顯示，2021年，全球接近400GW的光伏組件產(chǎn)能中，美國的光伏組件產(chǎn)能僅占7.5GW[16]。

面對美國在光伏領域的保護主義，對于中國出海光伏企業(yè)的限制不斷加碼，因此越來越多的中國企業(yè)選擇在東南亞投資辦廠。除了能夠借助東南亞國家的出口關稅優(yōu)惠，由于其更加具有價格優(yōu)勢的土地和勞動力成本以及本國的招商引資政策，近年來在東南亞國家投資建廠成為中國光伏企業(yè)的出海跳板。

拜登政府行至環(huán)境與政治的交叉口

5月17日，白宮立法事務主任、氣候能源顧問以及幾位民主黨參議員就光伏行業(yè)對反傾銷調(diào)查表達的關切舉辦了電話會議。他們認為，光伏行業(yè)面臨的危機不僅是供應鏈問題，也涉及能源和經(jīng)濟安全這一核心問題[17]。

光伏發(fā)電是美國實現(xiàn)自身減排目標的重要抓手，自2021年拜登當選總統(tǒng)以來，出臺了完全不同于特朗普政府的“氣候新政”。在其簽署的一系列行政命令、備忘錄和通知中，氣候議題都占有重要地位。2021年11月15日，拜登簽署了《基礎設施投資和就業(yè)法案》(Infrastructure Investment and Jobs Act，BFI法案)，將氣候政策與美國經(jīng)濟發(fā)展的多方面規(guī)劃緊密結合，在電動汽車、公共交通、電力基礎設施和氣候災害等領域加強“氣候投資”，其中在鐵路行業(yè)的低碳減排方面取得了重要進展[18]。

然而，目前拜登政府的氣候議程正遭遇重重困難。其中，美國國會以及美國司法體系是其議程能否順利推行的重要因素。民主黨人在參眾兩院中均不具備顯著優(yōu)勢，因此民主黨推進氣候治理立法的努力可能面臨強大阻力[19]。此外，美國的司法體系也削弱了拜登政府限制化石能源的努力——正是在十余個聯(lián)邦法院的壓力之下，美國內(nèi)政部在今年4月表示將恢復出售在美國聯(lián)邦土地上鉆探石油和天然氣的租約，這也標志著拜登正式放棄了其在競選時做出的停止在聯(lián)邦土地上進行油氣鉆探的承諾[20]。此外，俄烏戰(zhàn)爭爆發(fā)后，大宗商品價格飆升，面對高企的能源價格帶來的壓力，拜登政府決定釋放數(shù)百萬桶戰(zhàn)略儲備石油，此外還呼吁國內(nèi)石油生產(chǎn)商增加產(chǎn)量。

受全球經(jīng)濟和國際局勢影響，面對大宗商品價格和運輸成本不斷上漲、美國國內(nèi)通脹加劇的現(xiàn)狀，拜登政府的氣候議程已行至環(huán)境與政治角力的復雜路口。而3月以來的光伏組件和太陽能電池的反傾銷調(diào)查進一步削弱美國的光伏產(chǎn)能，使得拜登政府的氣候議程的前景更加錯綜復雜。

由于美國的太陽能開發(fā)商高度依賴東南亞進口的光伏組件與太陽能電池，而太陽能也是助力美國實現(xiàn)其氣候承諾的重要手段，除此之外，隨著反傾銷調(diào)查的推進，美國國內(nèi)多個光伏項目遭遇推遲，其中涉及的數(shù)萬個工作崗位面臨流失風險，這也使得此次反傾銷調(diào)查遭到多方反對。在各利益相關方與政治現(xiàn)實的較量之下，拜登自上臺以來在氣候議題上的雄心目標似乎愈加難以實現(xiàn)。在政治體制和司法體系的牽制下，面對經(jīng)貿(mào)、能源與環(huán)境之間的角力，美國的氣候戰(zhàn)略行至新的交叉路口。

原標題：反傾銷調(diào)查下的中美光伏博弈