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摘要：2021年中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行快速恢復(fù)，能源政策內(nèi)容重點(diǎn)主要體現(xiàn)在提升清潔能源消納保障能力、促進(jìn)傳統(tǒng)石化能源更多向與新能源相融合的系統(tǒng)重構(gòu)方向發(fā)展、各類能源定價(jià)機(jī)制的市場(chǎng)化改革，以及出臺(tái)碳達(dá)峰碳中和統(tǒng)領(lǐng)文件。2022年，碳達(dá)峰碳中和“1+N”政策體系中分領(lǐng)域分行業(yè)的實(shí)施方案和保障細(xì)則將繼續(xù)陸續(xù)出臺(tái)；能耗“雙控”制度向碳排放“雙控”制度的轉(zhuǎn)變起步；以“雙碳”目標(biāo)為指引的能源市場(chǎng)體制改革進(jìn)一步推進(jìn)；維護(hù)能源市場(chǎng)穩(wěn)定運(yùn)行，加強(qiáng)對(duì)重點(diǎn)領(lǐng)域市場(chǎng)監(jiān)管；著眼創(chuàng)新前沿，加快推動(dòng)氫能等可再生能源綠色低碳發(fā)展。

關(guān)鍵詞：碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)；碳排放總量和強(qiáng)度“雙控”；能源政策；電力機(jī)制；油氣管網(wǎng)；市場(chǎng)改革；市場(chǎng)監(jiān)管

01

2021年中國能源政策回顧

服務(wù)于“十四五”開局和碳達(dá)峰碳中和（即“雙碳”）目標(biāo)，2021年中國能源政策目標(biāo)的約束性高度顯現(xiàn)。其特點(diǎn)主要體現(xiàn)在3個(gè)方面：一是在“雙碳”目標(biāo)指引下，提升清潔能源消納保障能力，從產(chǎn)業(yè)各環(huán)節(jié)入手，重點(diǎn)加強(qiáng)新型電力系統(tǒng)的建設(shè)；二是對(duì)傳統(tǒng)化石能源的政策關(guān)注下降，在保障能源供給安全的前提下，傳統(tǒng)化石能源更多向與新能源相融合的系統(tǒng)重構(gòu)方向發(fā)展；三是與能源領(lǐng)域改革和發(fā)展相適應(yīng)，能源領(lǐng)域的各類價(jià)格市場(chǎng)化機(jī)制改革仍是政策重點(diǎn)。

1.1 構(gòu)建實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的“1+N”政策體系，頂層設(shè)計(jì)和統(tǒng)領(lǐng)文件出臺(tái)

2021年是中國全面貫徹實(shí)施“雙碳”目標(biāo)的第一年，同時(shí)意味著一場(chǎng)廣泛而深刻的包括能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、新型工業(yè)化和新型城鎮(zhèn)化等在內(nèi)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)系統(tǒng)性變革的開始。在面向“雙碳”目標(biāo)的“1+N”政策體系中，《關(guān)于完整準(zhǔn)確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達(dá)峰碳中和工作的意見》（中發(fā)〔2021〕36號(hào)）將發(fā)揮統(tǒng)領(lǐng)作用，是“1+N”政策體系中的“1”。該政策提出了構(gòu)建綠色低碳循環(huán)發(fā)展經(jīng)濟(jì)體系、提升能源利用效率、提高非化石能源消費(fèi)比重、降低二氧化碳排放水平、提升生態(tài)系統(tǒng)碳匯能力5個(gè)方面可計(jì)量、可考核的自我約束目標(biāo)?！兑庖姟访鞔_了“雙碳”目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的路線圖和施工圖，堅(jiān)持系統(tǒng)觀念和全面觀念，提出了10方面31項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù)。

美、日、歐等發(fā)達(dá)國家和地區(qū)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰，而中國仍是發(fā)展中國家，能源消費(fèi)總量在一定時(shí)期內(nèi)仍將保持增長(zhǎng)。盡管中國設(shè)定實(shí)現(xiàn)碳中和的時(shí)間略晚于發(fā)達(dá)國家，但中國從碳達(dá)峰到碳中和的時(shí)間短于這些國家。既要保證經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，又要用盡可能短的時(shí)間盡量壓低化石能源消費(fèi)峰值，需要有相對(duì)于《意見》更加細(xì)化、實(shí)化和具體化的政策安排?！秶鴦?wù)院關(guān)于印發(fā)2030年前碳達(dá)峰行動(dòng)方案的通知》（國發(fā)〔2021〕23號(hào)）是落實(shí)《意見》中關(guān)于實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰目標(biāo)的具體行動(dòng)措施，與《意見》保持有機(jī)銜接，聚焦2030年前碳達(dá)峰的相關(guān)指標(biāo)和任務(wù)，將碳達(dá)峰貫穿于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全過程和各方面，提出重點(diǎn)實(shí)施能源綠色低碳轉(zhuǎn)型行動(dòng)、節(jié)能降碳增效行動(dòng)等“碳達(dá)峰十大行動(dòng)”。

1.2 發(fā)力清潔能源消納能力保障，政策覆蓋面不斷擴(kuò)展

隨著風(fēng)電、光電等清潔能源所占比重的上升，傳統(tǒng)能源結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定性受到?jīng)_擊，提升新能源消納能力成為能源政策的重點(diǎn)任務(wù)。

一是在系統(tǒng)能力建設(shè)方面，以構(gòu)建新型電力系統(tǒng)為目標(biāo)，《關(guān)于推進(jìn)電力源網(wǎng)荷儲(chǔ)一體化和多能互補(bǔ)發(fā)展的指導(dǎo)意見》（發(fā)改能源規(guī)〔2021〕280號(hào)）、《關(guān)于鼓勵(lì)可再生能源發(fā)電企業(yè)自建或購買調(diào)峰能力增加并網(wǎng)規(guī)模的通知》（發(fā)改運(yùn)行〔2021〕1138號(hào)）和《關(guān)于2021年新能源上網(wǎng)電價(jià)政策有關(guān)事項(xiàng)的通知》（發(fā)改價(jià)格〔2021〕833號(hào)）明確規(guī)定，在強(qiáng)調(diào)能源安全底線的基礎(chǔ)上，更加突出以利益共享為紐帶，發(fā)揮一體化項(xiàng)目?jī)?yōu)勢(shì)，將棄電率決定權(quán)交給項(xiàng)目的投資者，發(fā)揮市場(chǎng)主體的調(diào)節(jié)主動(dòng)性，涉及新能源開發(fā)的項(xiàng)目均要求以市場(chǎng)消納為導(dǎo)向、以保障性并網(wǎng)規(guī)模和市場(chǎng)化并網(wǎng)規(guī)模相疊加的形式減輕電網(wǎng)消納壓力，鼓勵(lì)新建項(xiàng)目可自愿通過參與市場(chǎng)化交易形成上網(wǎng)電價(jià)?！峨娏Σ⒕W(wǎng)運(yùn)行管理規(guī)定》和《電力輔助服務(wù)管理辦法》兩個(gè)政策文件對(duì)新能源、新型儲(chǔ)能、負(fù)荷側(cè)并網(wǎng)主體等提出了技術(shù)指導(dǎo)和管理要求，將提供輔助服務(wù)的主體范圍從發(fā)電廠擴(kuò)大到了新型儲(chǔ)能、自備電廠、傳統(tǒng)高載能工業(yè)負(fù)荷、工商業(yè)可中斷負(fù)荷、電動(dòng)汽車充電網(wǎng)絡(luò)、聚合商、虛擬電廠等主體，改變了輔助服務(wù)市場(chǎng)結(jié)構(gòu)，有助于促進(jìn)挖掘供需兩側(cè)的靈活調(diào)節(jié)能力。

二是對(duì)新型儲(chǔ)能技術(shù)加強(qiáng)政策支持力度，創(chuàng)新抽水蓄能價(jià)格機(jī)制。新型儲(chǔ)能具有可以突破傳統(tǒng)電力供需時(shí)空限制、精準(zhǔn)控制和快速響應(yīng)的特點(diǎn)，是應(yīng)對(duì)風(fēng)、光等新能源發(fā)電間歇性、波動(dòng)性的關(guān)鍵技術(shù)之一，且具有選址布局靈活等多方面優(yōu)勢(shì)，加快新型儲(chǔ)能規(guī)?；l(fā)展勢(shì)在必行?！蛾P(guān)于加快推動(dòng)新型儲(chǔ)能發(fā)展的指導(dǎo)意見》（發(fā)改能源規(guī)〔2021〕1051號(hào)）將發(fā)展新型儲(chǔ)能作為提升能源電力系統(tǒng)調(diào)節(jié)能力、綜合效率和安全保障能力，支撐新型電力系統(tǒng)建設(shè)的重要舉措，提出健全電網(wǎng)側(cè)獨(dú)立儲(chǔ)能電站容量電價(jià)的新型儲(chǔ)能價(jià)格機(jī)制和“新能源＋儲(chǔ)能”項(xiàng)目的激勵(lì)機(jī)制，努力爭(zhēng)取到2025年實(shí)現(xiàn)從商業(yè)化初期向規(guī)?；陌l(fā)展轉(zhuǎn)變，到2030年實(shí)現(xiàn)全面市場(chǎng)化發(fā)展。在諸多儲(chǔ)能技術(shù)路線中，抽水蓄能是目前最成熟和經(jīng)濟(jì)的儲(chǔ)能方式，《抽水蓄能中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃（2021－2035年）》是抽水蓄能作為一個(gè)獨(dú)立產(chǎn)業(yè)的首個(gè)全國性發(fā)展規(guī)劃，目標(biāo)是到2025年抽水蓄能投產(chǎn)總規(guī)模達(dá)到6200萬千瓦以上，到2030年達(dá)到1.2億千瓦左右，實(shí)現(xiàn)規(guī)?；褪袌?chǎng)化發(fā)展?！蛾P(guān)于進(jìn)一步完善抽水蓄能價(jià)格形成機(jī)制的意見》（發(fā)改價(jià)格〔2021〕633號(hào)）一方面完善了抽水蓄能定價(jià)機(jī)制，以競(jìng)爭(zhēng)方式形成電量電價(jià)，以政府定價(jià)方式形成容量電價(jià)，并對(duì)容量電價(jià)核定設(shè)定了激勵(lì)性措施，另一方面健全了抽水蓄能成本回收與分?jǐn)倷C(jī)制，明確將抽水蓄能容量電費(fèi)納入輸配電價(jià)回收，并確立了多場(chǎng)景的分?jǐn)倷C(jī)制，將有力支持規(guī)劃的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。

1.3 推進(jìn)電力市場(chǎng)化改革，推動(dòng)可再生電力行業(yè)發(fā)展

2021年，在“雙碳”目標(biāo)指引下，以構(gòu)建新型電力系統(tǒng)為目標(biāo)的電力市場(chǎng)建設(shè)取得的進(jìn)展主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

1）加快價(jià)格形成機(jī)制的市場(chǎng)化改革。2021年，中國能源需求尤其是電力需求增加超預(yù)期，相比之下，煤炭產(chǎn)量和進(jìn)口量受到環(huán)保政策和中國與澳大利亞關(guān)系影響而收緊，供需不平衡導(dǎo)致價(jià)格大幅上漲，但中國大部分終端電量適用目錄電價(jià)浮動(dòng)范圍有限，煤電成本無法完全向終端用戶疏導(dǎo)，部分省份出現(xiàn)了電力供給不足，突出體現(xiàn)在東北地區(qū)的拉閘限電。對(duì)此，國家發(fā)改委發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步深化燃煤發(fā)電上網(wǎng)電價(jià)市場(chǎng)化改革的通知》（發(fā)改價(jià)格〔2021〕1439號(hào)），重點(diǎn)明確了三項(xiàng)改革措施：一是有序放開全部燃煤發(fā)電電量上網(wǎng)電價(jià)，通過市場(chǎng)交易形成上網(wǎng)電價(jià)，也可以推動(dòng)其他類別的電源進(jìn)入市場(chǎng)。二是擴(kuò)大市場(chǎng)交易電價(jià)上下浮動(dòng)范圍，燃煤發(fā)電交易價(jià)格上下浮動(dòng)范圍原則上不超過20%，高耗能企業(yè)市場(chǎng)交易電價(jià)不受上浮20%限制。三是有序推動(dòng)工商業(yè)用戶全部進(jìn)入電力市場(chǎng)，同步取消工商業(yè)目錄銷售電價(jià)，有利于更好地發(fā)掘需求側(cè)相應(yīng)系統(tǒng)需求的潛力。該《通知》在短期有利于緩解燃煤機(jī)組經(jīng)營(yíng)困難，中長(zhǎng)期有助于完善競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)價(jià)格的市場(chǎng)形成機(jī)制，支撐新型電力系統(tǒng)的建設(shè)。2021年，風(fēng)光新能源發(fā)電上網(wǎng)電價(jià)機(jī)制持續(xù)優(yōu)化，在現(xiàn)貨交易機(jī)制方面，《關(guān)于進(jìn)一步做好電力現(xiàn)貨市場(chǎng)建設(shè)試點(diǎn)工作的通知》（發(fā)改辦體改〔2021〕339號(hào)）提出了更加合理的費(fèi)用疏導(dǎo)機(jī)制和容量成本回收機(jī)制。在電力定價(jià)方面，《關(guān)于進(jìn)一步完善分時(shí)電價(jià)機(jī)制的通知》（發(fā)改價(jià)格〔2021〕1093號(hào)）和《關(guān)于完善電解鋁行業(yè)階梯電價(jià)政策的通知》（發(fā)改價(jià)格〔2021〕1239號(hào)）要求加強(qiáng)分時(shí)電價(jià)機(jī)制實(shí)施，促進(jìn)需求側(cè)移峰填谷，將對(duì)高耗能、高排放行業(yè)形成更強(qiáng)的用能成本約束，有利于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化和節(jié)能減碳?！峨娋W(wǎng)公平開放監(jiān)管辦法》（國能發(fā)監(jiān)管規(guī)〔2021〕49號(hào)）明確了電網(wǎng)企業(yè)應(yīng)公平無歧視地為電源項(xiàng)目業(yè)主提供電網(wǎng)接入服務(wù)和互聯(lián)服務(wù)，并明確了相關(guān)禁止性行為，有利于風(fēng)電、光伏電源和不同市場(chǎng)主體公平接入電網(wǎng)，深化新型電力系統(tǒng)建設(shè)。

2）推動(dòng)可再生能源電力發(fā)展。以確保2025年非化石能源消費(fèi)占一次能源消費(fèi)的比重達(dá)到20%左右為目標(biāo)，《關(guān)于2021年風(fēng)電、光伏發(fā)電開發(fā)建設(shè)有關(guān)事項(xiàng)的通知》（國能發(fā)新能〔2021〕25號(hào)）、《2021年生物質(zhì)發(fā)電項(xiàng)目建設(shè)工作方案》（發(fā)改能源〔2021〕1190號(hào)）和《關(guān)于促進(jìn)地?zé)崮荛_發(fā)利用的若干意見》（國能發(fā)新能規(guī)〔2021〕43號(hào)）等政策，從優(yōu)化發(fā)展環(huán)境、發(fā)揮地方主導(dǎo)作用，調(diào)動(dòng)投資主體積極性，明確重點(diǎn)任務(wù)、資金補(bǔ)貼支持政策等方面進(jìn)行了部署。《“十四五”循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃》（發(fā)改環(huán)資〔2021〕969號(hào)）推動(dòng)熱電聯(lián)產(chǎn)、分布式能源及光伏儲(chǔ)能一體化系統(tǒng)應(yīng)用。同時(shí)，強(qiáng)調(diào)加大金融支持力度?！蛾P(guān)于引導(dǎo)加大金融支持力度 促進(jìn)風(fēng)電和光伏發(fā)電等行業(yè)健康有序發(fā)展的通知》（發(fā)改運(yùn)行〔2021〕266號(hào)）要求金融機(jī)構(gòu)按照市場(chǎng)化、法治化原則自主發(fā)放補(bǔ)貼確權(quán)貸款，對(duì)補(bǔ)貼確權(quán)貸款給予合理支持，綠色電力的電能價(jià)值與環(huán)境價(jià)值將通過市場(chǎng)機(jī)制更好地凸顯。

1.4 鼓勵(lì)能源領(lǐng)域發(fā)展跨行業(yè)深度融合

當(dāng)前，中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)正處于數(shù)字化轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)點(diǎn)，《5G應(yīng)用“揚(yáng)帆”行動(dòng)計(jì)劃（2021－2023年）》（工信部聯(lián)通信〔2021〕77號(hào)）提出面向?qū)嶓w經(jīng)濟(jì)主戰(zhàn)場(chǎng)，打造5G融合應(yīng)用新產(chǎn)品、新業(yè)態(tài)、新模式，其中，在9項(xiàng)行業(yè)融合應(yīng)用深化行動(dòng)中，能源領(lǐng)域有5G+智能采礦、5G+智慧電力、5G+智能油氣3項(xiàng)重點(diǎn)行動(dòng)。隨后，《能源領(lǐng)域5G應(yīng)用實(shí)施方案》（發(fā)改能源〔2021〕807號(hào)）對(duì)此進(jìn)行了具體部署。5G具有高速率、低時(shí)延和大連接等特征，能源領(lǐng)域各行業(yè)與5G進(jìn)行深度融合，是支撐轉(zhuǎn)型的重要戰(zhàn)略行動(dòng)，將有效帶動(dòng)能源生產(chǎn)和消費(fèi)模式創(chuàng)新，為能源革命注入強(qiáng)大動(dòng)力?！斗桨浮分攸c(diǎn)提出5G與智能電廠、智能電網(wǎng)、智能煤礦、智能油氣、綜合能源的智能制造相結(jié)合，以探索可復(fù)制、易推廣的、有競(jìng)爭(zhēng)力的商業(yè)模式。2021年，以智能化技術(shù)裝備研發(fā)與應(yīng)用為主的5G+智能采礦行動(dòng)在煤礦領(lǐng)域加速推進(jìn)。智能化技術(shù)裝備是煤礦智能化建設(shè)的重要支撐和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，《關(guān)于支持鼓勵(lì)開展煤礦智能化技術(shù)裝備研發(fā)與應(yīng)用的通知》（國能綜通煤炭﹝2021﹞59號(hào)）出臺(tái)后，地方政府和煤炭企業(yè)對(duì)通過智能化來提升煤礦安全做了有益的嘗試和探索，對(duì)于提升煤礦安全生產(chǎn)水平、保障煤炭穩(wěn)定供應(yīng)具有重要意義。

02

2022年中國能源政策前瞻

以“雙碳”目標(biāo)為指引，在前期實(shí)踐基礎(chǔ)上，2022年政策重點(diǎn)將會(huì)按照科學(xué)有效的基本原則，統(tǒng)籌有序推進(jìn)各項(xiàng)工作，碳達(dá)峰和碳中和“1+N”政策體系中分領(lǐng)域分行業(yè)的實(shí)施方案和保障細(xì)則將持續(xù)出臺(tái)，政策體系性將會(huì)得到不斷增強(qiáng)。

2.1 碳達(dá)峰和碳中和“1+N”政策體系逐步加快完善

2021年碳達(dá)峰碳中和“1+N”政策體系頂層設(shè)計(jì)《關(guān)于完整準(zhǔn)確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達(dá)峰碳中和工作的意見》已經(jīng)出臺(tái)，2022年將重點(diǎn)繼續(xù)在“N”上做工作，有關(guān)部門和單位將根據(jù)《意見》制定能源、工業(yè)、城鄉(xiāng)建設(shè)、交通運(yùn)輸、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等領(lǐng)域和能源、鋼鐵、有色金屬、石化化工、建材、交通、建筑等重點(diǎn)行業(yè)的碳達(dá)峰實(shí)施方案，各地區(qū)也將按照方案要求制定本地區(qū)碳達(dá)峰和碳中和行動(dòng)方案。在科技支撐、碳匯能力、統(tǒng)計(jì)核算、督察考核等支撐措施和財(cái)政、金融、價(jià)格等保障政策方面也會(huì)有不同的內(nèi)容出臺(tái)。這一系列文件將構(gòu)建起目標(biāo)明確、分工合理、措施有力、銜接有序的碳達(dá)峰和碳中和“1+N”政策體系。2022年《能源領(lǐng)域碳達(dá)峰實(shí)施方案》《“十四五”現(xiàn)代能源體系規(guī)劃》《關(guān)于完善能源綠色低碳轉(zhuǎn)型體制機(jī)制和政策措施的意見》以及分領(lǐng)域規(guī)劃等政策文件有望陸續(xù)出臺(tái)。需要注意的是，2030年之前“雙碳”目標(biāo)的工作重點(diǎn)不是總量減碳而是達(dá)峰，在《意見》指導(dǎo)下，如何對(duì)不同領(lǐng)域科學(xué)設(shè)定不同的碳排放指標(biāo)顯得十分關(guān)鍵，總體原則就是既要在2030年實(shí)現(xiàn)二氧化碳排放量達(dá)到峰值并實(shí)現(xiàn)穩(wěn)中有降，又不能影響國民經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展。

2.2 能耗“雙控”制度將向碳排放“雙控”制度轉(zhuǎn)變

“十三五”期間，能耗“雙控”制度（控制能源消費(fèi)強(qiáng)度和總量）的執(zhí)行對(duì)于提高能效、緩解資源約束、減少環(huán)境污染、推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)發(fā)揮了積極作用。國家發(fā)改委發(fā)布了《完善能源消費(fèi)強(qiáng)度和總量雙控制度方案》（發(fā)改環(huán)資〔2021〕1310號(hào)），但在實(shí)際執(zhí)行過程中，受疫情后經(jīng)濟(jì)形勢(shì)恢復(fù)好于預(yù)期、傳統(tǒng)能源退出步伐過快而新能源安全可靠替代不足的影響，2021年出現(xiàn)了能源供應(yīng)緊張、各類能源價(jià)格高企和多省市拉閘限電限產(chǎn)的現(xiàn)象，社會(huì)生產(chǎn)和生活不同程度受到了干擾。隨著在能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型過程中低碳清潔能源逐漸成為主體能源，中國實(shí)施的能耗“雙控”制度的局限也日益明顯，能耗總量控制在限制化石能源使用的同時(shí)，也限制了可再生能源的發(fā)展，還容易沖擊能源供需形勢(shì)。2021年底召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出“創(chuàng)造條件盡早實(shí)現(xiàn)能耗‘雙控’向碳排放總量和強(qiáng)度‘雙控’轉(zhuǎn)變”，意味著“雙控”的含義將會(huì)發(fā)生重大變化。由于可再生能源與原料用能均不會(huì)產(chǎn)生碳排放，因此會(huì)議上提到的“新增可再生能源和原料用能不納入能源消費(fèi)總量控制”是對(duì)“雙控”機(jī)制由能耗控制向碳排放強(qiáng)度和總量控制調(diào)整的前奏，目的是為在碳排放“雙控”政策出臺(tái)之前將不產(chǎn)生碳排放或少量碳排放的項(xiàng)目從能源消費(fèi)總量控制范圍中移出，提前結(jié)束對(duì)這些領(lǐng)域的不合理約束?；茉聪M(fèi)總量控制的主要目標(biāo)是碳排放總量控制，但隨著清潔能源的發(fā)展，二者之間的線性相關(guān)關(guān)系減弱，實(shí)施碳排放總量控制可有效避免能源消費(fèi)總量控制的局限性。同時(shí)，這一精神將為新能源發(fā)展再次開拓更大空間。對(duì)于各地區(qū)和企業(yè)而言，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展綜合評(píng)價(jià)體系會(huì)有較大調(diào)整，消納更多新能源不會(huì)受到碳排放“雙控”的限制，有利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，新能源產(chǎn)供銷各環(huán)節(jié)則在需求帶動(dòng)下發(fā)展動(dòng)力進(jìn)一步增強(qiáng)，這也會(huì)吸引更多社會(huì)資金進(jìn)入到新能源及相關(guān)領(lǐng)域的技術(shù)創(chuàng)新和投資開發(fā)。

2.3 以“雙碳”目標(biāo)為指引，加快推動(dòng)能源市場(chǎng)體制改革

“雙碳”目標(biāo)給能源行業(yè)提出了更高要求，以改革促進(jìn)“雙碳”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)也更具時(shí)間緊迫性。按照“雙碳”目標(biāo)要求，加快推進(jìn)能源市場(chǎng)包括競(jìng)爭(zhēng)、運(yùn)行、管理和監(jiān)督幾個(gè)根本要素在內(nèi)的鏈?zhǔn)较到y(tǒng)性體制改革，著力破解制約能源可持續(xù)發(fā)展和“雙碳”目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的各種障礙，是2022年乃至今后幾年內(nèi)能源領(lǐng)域改革的重點(diǎn)，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

一是持續(xù)加快建設(shè)全國統(tǒng)一的電力市場(chǎng)體系，積極推進(jìn)電力市場(chǎng)化交易。新型電力系統(tǒng)是清潔電力的主要載體，也是能源系統(tǒng)最重要的組成部分。2021年中央全面深化改革委員會(huì)第二十二次會(huì)議指出，要健全多層次統(tǒng)一的電力市場(chǎng)體系，推進(jìn)適應(yīng)能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的電力市場(chǎng)機(jī)制建設(shè)，推動(dòng)形成多元競(jìng)爭(zhēng)的電力市場(chǎng)格局，發(fā)揮電力市場(chǎng)對(duì)能源清潔低碳轉(zhuǎn)型的支撐作用。隨著各省電力市場(chǎng)化將深化燃煤發(fā)電上網(wǎng)電價(jià)市場(chǎng)化改革政策落實(shí)到位，按要求放開市場(chǎng)準(zhǔn)入和擴(kuò)大市場(chǎng)交易價(jià)格浮動(dòng)范圍，電力市場(chǎng)改革將進(jìn)入深入推進(jìn)的階段。自2015年3月開啟新一輪電力體制改革以來，中國電力市場(chǎng)架構(gòu)建設(shè)、市場(chǎng)主體參與、電價(jià)機(jī)制完善、交易機(jī)構(gòu)組建及規(guī)范運(yùn)行等方面取得了積極進(jìn)展，但“雙碳”目標(biāo)的提出，要求中國電力市場(chǎng)建設(shè)再次進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)。按照這一要求，新時(shí)期頂層設(shè)計(jì)的指導(dǎo)性文件《關(guān)于加快建設(shè)全國統(tǒng)一電力市場(chǎng)體系的指導(dǎo)意見》（發(fā)改體改〔2022〕118號(hào)）已經(jīng)率先發(fā)布，目標(biāo)是到2030年全國統(tǒng)一電力市場(chǎng)體系基本建成，實(shí)現(xiàn)電力資源在更大范圍內(nèi)共享互濟(jì)和優(yōu)化配置，提升電力系統(tǒng)穩(wěn)定性和靈活調(diào)節(jié)能力，推動(dòng)形成適合中國國情、有更強(qiáng)新能源消納能力的新型電力系統(tǒng)。同時(shí)重點(diǎn)加強(qiáng)中長(zhǎng)期市場(chǎng)、現(xiàn)貨市場(chǎng)和輔助服務(wù)市場(chǎng)等各層次電力市場(chǎng)的協(xié)同運(yùn)行和融合發(fā)展，明確要求激勵(lì)清潔能源參與市場(chǎng)化交易，積極推動(dòng)電力價(jià)格體系建立完善，重申信息披露、市場(chǎng)監(jiān)管、應(yīng)急保供等多項(xiàng)配套機(jī)制。此外，在并網(wǎng)主體管理、電力系統(tǒng)輔助服務(wù)管理等方面，《并網(wǎng)主體并網(wǎng)運(yùn)行管理規(guī)定》和《電力系統(tǒng)輔助服務(wù)管理辦法》正式稿有望在2022年出臺(tái)。

二是扎實(shí)推進(jìn)油氣管網(wǎng)改革。提升油氣管網(wǎng)互聯(lián)互通水平，深化油氣領(lǐng)域市場(chǎng)化改革是2022年能源領(lǐng)域的重要工作之一。目前，全國有21個(gè)省成立了約30家省天然氣管網(wǎng)公司，但是各省管網(wǎng)公司運(yùn)行相對(duì)封閉，主要針對(duì)省內(nèi)天然氣配送，不進(jìn)行跨省運(yùn)輸。2022年國家將進(jìn)一步支持引導(dǎo)省級(jí)管網(wǎng)以市場(chǎng)化方式融入國家石油天然氣管網(wǎng)集團(tuán)有限公司（簡(jiǎn)稱國家管網(wǎng)集團(tuán)），積極推進(jìn)油氣干線管道建設(shè)和互聯(lián)互通，推動(dòng)省級(jí)管網(wǎng)運(yùn)營(yíng)企業(yè)運(yùn)銷分離，鼓勵(lì)用戶自主選擇供氣路徑和供氣方。隨著管網(wǎng)公平開放的實(shí)施，越來越多的下游用戶可根據(jù)自身用氣特點(diǎn)和承受能力自主選擇資源和供應(yīng)商。國內(nèi)天然氣市場(chǎng)將逐漸進(jìn)入精細(xì)化管理階段，依據(jù)用氣規(guī)模、供氣方式、用氣時(shí)間、可中斷性、用氣價(jià)格等差異性形成不同的細(xì)分市場(chǎng)。隨著供應(yīng)主體多元化，下游客戶的選擇增多，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)程度將進(jìn)一步提升。

三是完善能源法治體系，能源法治建設(shè)提速。中國能源法長(zhǎng)期缺位，使得能源單行法之間缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)，尤其是在“雙碳”目標(biāo)提出后，能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化發(fā)展進(jìn)程中的各類躍進(jìn)式的問題頻出。為了規(guī)范能源開發(fā)利用和監(jiān)督管理，保障能源安全，優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)，提高能源效率，促進(jìn)能源高質(zhì)量發(fā)展，國家能源局于2020年形成了《中華人民共和國能源法（征求意見稿）》，經(jīng)過公開征求意見和修改完善，能源法草案預(yù)備2022年提請(qǐng)全國人大常委會(huì)審議，有望于2022年加速正式出臺(tái)，實(shí)現(xiàn)能源領(lǐng)域“基本法＋各單行法”的法律體系。政府也將適應(yīng)市場(chǎng)變化，加快推進(jìn)《電力法》《煤炭法》和《可再生能源法》的修訂出臺(tái)工作，積極推進(jìn)石油儲(chǔ)備條例制定等工作。

2.4 提升能源監(jiān)管效能，加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域市場(chǎng)監(jiān)管

能源領(lǐng)域的監(jiān)管工作極其復(fù)雜，專業(yè)性強(qiáng)，既忌諱管得過多，又要防止管得過少，監(jiān)管的科學(xué)性和有效性就顯得尤為重要。2022年，中國能源領(lǐng)域監(jiān)管的政策重點(diǎn)體現(xiàn)在以下幾點(diǎn)。

一是深化“放管服”改革。《關(guān)于能源領(lǐng)域深化“放管服”改革優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的實(shí)施意見（征求意見稿）》在2021年9月份開始公開征求意見，主要內(nèi)容是推動(dòng)行政審批制度改革，促進(jìn)能源領(lǐng)域“證照分離”改革全覆蓋，大力推動(dòng)照后減證和簡(jiǎn)化審批。同時(shí)，按照全覆蓋要求將全部涉企經(jīng)營(yíng)許可事項(xiàng)納入清單管理，依托全國一體化政務(wù)服務(wù)平臺(tái)，推動(dòng)更多能源領(lǐng)域涉企事項(xiàng)網(wǎng)上辦理，大力推進(jìn)減環(huán)節(jié)、減材料、減時(shí)限、減費(fèi)用，降低制度性交易成本，推動(dòng)項(xiàng)目在線審批監(jiān)管平臺(tái)和各相關(guān)審批系統(tǒng)互聯(lián)互通和數(shù)據(jù)共享，加強(qiáng)項(xiàng)目立項(xiàng)與用地、規(guī)劃等建設(shè)條件銜接。作為政府服務(wù)能源領(lǐng)域的指導(dǎo)文件，該意見已經(jīng)在2021年末正式發(fā)布，著力為能源及相關(guān)企業(yè)創(chuàng)造良好的市場(chǎng)環(huán)境。

二是強(qiáng)化電力市場(chǎng)秩序監(jiān)管。2022年，深化燃煤機(jī)組價(jià)格形成機(jī)制改革將電力行業(yè)的市場(chǎng)化步伐繼續(xù)向前推進(jìn)，電力電量的平衡方式也將從完全的計(jì)劃?rùn)C(jī)制向市場(chǎng)機(jī)制轉(zhuǎn)變。充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，要求電力監(jiān)管工作既要?jiǎng)?chuàng)新、改革、完善規(guī)則，又要監(jiān)督市場(chǎng)主體遵守規(guī)則。政府監(jiān)管要強(qiáng)化電力調(diào)度交易與市場(chǎng)秩序監(jiān)管，規(guī)范市場(chǎng)成員自律行為，指導(dǎo)市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)建立，完善電力市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)監(jiān)控和風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制。同時(shí)加強(qiáng)市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)、市場(chǎng)主體信息披露行為監(jiān)管，促進(jìn)信息公開透明。電網(wǎng)作為電力系統(tǒng)的“中間環(huán)節(jié)”，在電力系統(tǒng)運(yùn)行中處于重要地位，具有自然壟斷屬性，需要積極落實(shí)《電網(wǎng)公平開放監(jiān)管辦法》，加強(qiáng)電源接入電網(wǎng)、電網(wǎng)之間互聯(lián)等行為的監(jiān)管。

三是強(qiáng)化油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開放監(jiān)管。目前《油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開放監(jiān)管辦法》已經(jīng)實(shí)施了兩年多，但存在因上中下游主體不愿承擔(dān)管網(wǎng)建設(shè)而面臨管輸能力不足、運(yùn)價(jià)不穩(wěn)、利益不均等風(fēng)險(xiǎn)問題，導(dǎo)致管網(wǎng)建設(shè)投資決策復(fù)雜化，“X+1+X”體制構(gòu)建進(jìn)展緩慢。油氣管網(wǎng)仍是國家能源領(lǐng)域建設(shè)的重點(diǎn)工程，國家“十四五”規(guī)劃特別強(qiáng)調(diào)了加快全國干線油氣管道建設(shè)。近幾年中國管網(wǎng)建設(shè)進(jìn)展緩慢，會(huì)對(duì)油氣產(chǎn)業(yè)的發(fā)展造成障礙，國家政策應(yīng)重點(diǎn)打通管網(wǎng)建設(shè)的機(jī)制中梗阻，為加快管網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)創(chuàng)造政策環(huán)境。國家管網(wǎng)集團(tuán)整合了諸多來自不同企業(yè)的油氣管道資產(chǎn)，現(xiàn)在急需提高管輸服務(wù)合同標(biāo)準(zhǔn)化，加強(qiáng)對(duì)LNG接收站合同簽訂和保供履約情況、管網(wǎng)設(shè)施運(yùn)營(yíng)企業(yè)的監(jiān)管。2022年應(yīng)繼續(xù)強(qiáng)化油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開放監(jiān)管，進(jìn)一步推進(jìn)全國油氣管網(wǎng)設(shè)施的公平開放，擴(kuò)大覆蓋面，對(duì)上下游企業(yè)的服務(wù)要起到更加顯著的支撐作用。

2.5 著眼創(chuàng)新前沿，加快氫能等可再生能源綠色低碳發(fā)展

從2022年起，新增可再生能源和原料用能不納入能源消費(fèi)總量控制，政策也將加快推動(dòng)可再生能源替代行動(dòng)，完善能源綠色低碳轉(zhuǎn)型體制機(jī)制，以及各能源分領(lǐng)域的相關(guān)規(guī)劃。在各種新能源中，風(fēng)電、光伏發(fā)電等已經(jīng)在政策扶持下基本具備了一定的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，但能源轉(zhuǎn)型仍面臨技術(shù)多樣性、發(fā)展階段上的差異性等特質(zhì)導(dǎo)致的不確定性，要求政策更加著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)，技術(shù)尚不成熟、未進(jìn)入商業(yè)化階段的氫能會(huì)受到政策關(guān)注就是一個(gè)體現(xiàn)。氫能是新時(shí)代的高效清潔能源之一，能夠增加未來低碳能源網(wǎng)絡(luò)的靈活性和穩(wěn)定性，契合中國在“雙碳”目標(biāo)下對(duì)能源安全和碳減排的追求。從目前來看，為在未來的發(fā)展中搶得先機(jī)，全國絕大多數(shù)省份及直轄市已經(jīng)發(fā)布了氫能發(fā)展相關(guān)政策方案。其中，北京、山東等多個(gè)省市出臺(tái)了專項(xiàng)氫能整體產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策，廣東、河南等地出臺(tái)了氫燃料汽車細(xì)分領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)政策，其他省份在新能源汽車產(chǎn)業(yè)、整體能源發(fā)展、省“十四五”規(guī)劃等不同方向納入氫能相關(guān)發(fā)展規(guī)劃，但中國氫能發(fā)展的總體設(shè)計(jì)尚未制定。近年來，世界主要經(jīng)濟(jì)體已經(jīng)陸續(xù)頒布了國家氫能戰(zhàn)略和氫能發(fā)展路線圖，明確氫能產(chǎn)業(yè)定位及發(fā)展重點(diǎn)。中國亦積極推動(dòng)氫能產(chǎn)業(yè)示范經(jīng)營(yíng)，并開展商業(yè)化探索。事實(shí)上，制定中國的國家氫能產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃已經(jīng)進(jìn)入了國家發(fā)展改革委、工信部等政府部門的議事日程，預(yù)計(jì)2022年會(huì)正式啟動(dòng)制定工作。

原標(biāo)題： 2021年中國能源政策回顧與2022年調(diào)整方向研判