保底供電是指政府指定的供電企業(yè)向特定用戶提供的用電保障,為規(guī)范、成熟的競(jìng)爭(zhēng)性電力體制中的標(biāo)準(zhǔn)配置。隨著我國(guó)電力“市場(chǎng)化交易”的數(shù)量和占比快速增長(zhǎng),保底供電與電力“市場(chǎng)化交易”不協(xié)調(diào)、不可持續(xù)的問題也日趨顯現(xiàn)。為此,本文擬根據(jù)國(guó)外監(jiān)管機(jī)構(gòu)網(wǎng)站的相關(guān)信息,對(duì)國(guó)外的保底供電及其價(jià)格形成機(jī)制做簡(jiǎn)要介紹,并探討我國(guó)保底供電的規(guī)范化及其可持續(xù)性的保障措施。
一、市場(chǎng)化電力體制國(guó)家中的保底供電及其價(jià)格形成機(jī)制
(一)澳大利亞國(guó)家電力市場(chǎng)的保底供電及其價(jià)格形成機(jī)制
澳大利亞國(guó)家電力市場(chǎng)覆蓋區(qū)域的零售選擇權(quán)已全部放開,所有用戶可自由選擇零售商。截至2018年6月,27%的居民用戶(按用戶數(shù))和38%的小商業(yè)用戶(按用戶數(shù))未參與市場(chǎng)。澳大利亞的保底供電有兩種形式:一種稱為標(biāo)準(zhǔn)合同供電(Standing Contract),另一種稱為應(yīng)急供電(Last resort)。
1.標(biāo)準(zhǔn)合同供電及其價(jià)格形成機(jī)制。未簽訂市場(chǎng)合同的用戶由其所在配電區(qū)域指定的零售商按標(biāo)準(zhǔn)合同供電。市場(chǎng)合同期滿后不再續(xù)簽的用戶,也要由此前最后與其簽訂市場(chǎng)合同的零售商按標(biāo)準(zhǔn)合同供電。標(biāo)準(zhǔn)合同供電的條款(不含價(jià)格條款)由政府統(tǒng)一規(guī)定,零售商無權(quán)更改,合同無終止期限,直至用戶簽訂了市場(chǎng)合同。
標(biāo)準(zhǔn)合同供電的價(jià)格,在小用戶零售電價(jià)尚未放開的州,由州監(jiān)管機(jī)構(gòu)規(guī)定,以反映有效率的零售商向用戶提供服務(wù)的合理成本為基本原則。在取消零售電價(jià)管制的州,包括維多利亞州、南澳大利亞州、新南威爾士州和昆士蘭州東南部,標(biāo)準(zhǔn)合同價(jià)格由各零售商自行確定。但州政府要求零售商公布小用戶可獲得的標(biāo)準(zhǔn)合同價(jià)格,且調(diào)整時(shí)間不能短于6個(gè)月。近年來有關(guān)能源零售市場(chǎng)的政府評(píng)估主張?jiān)谒械貐^(qū)恢復(fù)零售電價(jià)管制。如2018年10月,澳大利亞政府通過了ACCC(澳大利亞競(jìng)爭(zhēng)與消費(fèi)者委員會(huì))提出的由AER(澳大利亞能源監(jiān)管機(jī)構(gòu))設(shè)定默認(rèn)市場(chǎng)價(jià)格的建議。該默認(rèn)價(jià)格將作為價(jià)格未受管制地區(qū)零售商確定標(biāo)準(zhǔn)合同價(jià)格的上限。ACCC同時(shí)建議,默認(rèn)價(jià)格不應(yīng)反映或接近市場(chǎng)最低價(jià)格,以避免“激勵(lì)”消費(fèi)者退出市場(chǎng)。默認(rèn)價(jià)格應(yīng)涵蓋高效服務(wù)的成本以及合理的利潤(rùn),從而為電力零售商所宣傳的折扣提供比較基礎(chǔ),為消費(fèi)者選擇零售商提供有意義的信息。
2.應(yīng)急供電及其價(jià)格形成機(jī)制。適用于市場(chǎng)合同發(fā)生意外終止時(shí)的用戶。旨在確保在零售商倒閉的情況下,相關(guān)用戶自動(dòng)轉(zhuǎn)由指定的供電商繼續(xù)獲得電力供應(yīng)。對(duì)電力用戶實(shí)施應(yīng)急支持的另一目的,是減少因零售商不付費(fèi)而對(duì)批發(fā)市場(chǎng)(發(fā)電企業(yè))造成的風(fēng)險(xiǎn)。AER(能源監(jiān)管機(jī)構(gòu))負(fù)責(zé)制定和發(fā)布應(yīng)急供電指南和計(jì)劃,維護(hù)應(yīng)急供電零售商注冊(cè)系統(tǒng),任命“默認(rèn)”應(yīng)急供電商。零售商可通過上述注冊(cè)系統(tǒng)提交承擔(dān)應(yīng)急供電服務(wù)的意向以及成本回收機(jī)制等方面的要求。除已被任命的“默認(rèn)”應(yīng)急供電商外,其他零售商也可申請(qǐng)成為“非默認(rèn)(或備用)”應(yīng)急供電服務(wù)商,需提交固定或非固定形式的應(yīng)急供電報(bào)價(jià)、供電成本以及相關(guān)證明材料等。
(二)英國(guó)的保底供電及其價(jià)格形成機(jī)制
英國(guó)從1999年開始全面放開零售市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng),所有用戶可自由選擇供電商。截至2018年底,50%以上的居民用戶和27%左右的微型商業(yè)用戶仍未選擇新的供電商,繼續(xù)由原供電商供電,稱為默認(rèn)合同(Default Contract)供電。
為保護(hù)小用戶利益不受侵害,英國(guó)政府對(duì)售電商實(shí)施“默認(rèn)價(jià)格上限”(Default Tariff Price Cap)管制。默認(rèn)價(jià)格的上限由Ofgem(監(jiān)管機(jī)構(gòu))確定。Ofgem根據(jù)各供電商最新預(yù)測(cè)成本及批發(fā)市場(chǎng)電能量、電網(wǎng)、環(huán)境和社會(huì)項(xiàng)目、稅收、供電商繼續(xù)運(yùn)營(yíng)所需的成本和合理利潤(rùn)等,決定各地區(qū)默認(rèn)價(jià)格上限?;趯?duì)零售市場(chǎng)的持續(xù)監(jiān)測(cè),Ofgem每隔6個(gè)月對(duì)默認(rèn)價(jià)格上限進(jìn)行一次評(píng)估并決定是否調(diào)整。
零售商默認(rèn)供電的價(jià)格可在默認(rèn)價(jià)格上限內(nèi)根據(jù)市場(chǎng)供求變化及時(shí)調(diào)整,但如提高價(jià)格須提前通知用戶,以便用戶選擇是否繼續(xù)接受默認(rèn)供電服務(wù)。該上限管制暫定實(shí)施至2023年。期滿后,英國(guó)將根據(jù)監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)零售市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)程度的評(píng)估,決定是否繼續(xù)實(shí)施。
(三)美國(guó)的保底供電及其價(jià)格形成機(jī)制
1.默認(rèn)供電及其價(jià)格形成機(jī)制。在引入零售競(jìng)爭(zhēng)的州中,大部分州提供默認(rèn)供電服務(wù)(Default Service,Basic Service),為那些未選擇競(jìng)爭(zhēng)性零售商或無資格進(jìn)入零售市場(chǎng)的用戶提供服務(wù)。大部分居民和商業(yè)用戶仍由默認(rèn)供電商提供服務(wù)。默認(rèn)服務(wù)一般由區(qū)域內(nèi)原一體化電力公司(即配電商)提供,價(jià)格受政府管制。價(jià)格制定的基本原則為反映成本,其中與發(fā)電相關(guān)的部分每年調(diào)整一次。
2.應(yīng)急供電及其價(jià)格形成機(jī)制。在引入零售競(jìng)爭(zhēng)的部分州,如德州,州公用事業(yè)委員會(huì)在放開零售市場(chǎng)的地區(qū)為各類用戶任命應(yīng)急供電商(Provider of Last Resort Service),以此作為后備電力服務(wù)商,在競(jìng)爭(zhēng)性零售商不能提供服務(wù)時(shí)啟動(dòng)。應(yīng)急供電是臨時(shí)性服務(wù),僅在競(jìng)爭(zhēng)性零售商不能提供服務(wù),或用戶自愿選擇該服務(wù)時(shí)生效。德州公用事業(yè)委員會(huì)為各類用戶(居民、中小型工商用戶、大工業(yè)用戶)制定了應(yīng)急供電價(jià)格,以收回應(yīng)急供電所需的成本為原則確定。
(四)新加坡的保底供電及其價(jià)格形成機(jī)制
新加坡自2001年開始逐步開放零售電力市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng),符合條件的用戶(稱為可競(jìng)爭(zhēng)用戶,Contestable)可選擇從零售商購(gòu)電,也可直接從電力批發(fā)市場(chǎng)購(gòu)電。在新加坡,保底供電服務(wù)被稱為“管制供電服務(wù)(Regulated Supply Service)”。政府指定的SP服務(wù)公司具有向非競(jìng)爭(zhēng)(Non-Contestable)用戶提供管制供電服務(wù)的義務(wù)。截至2017年,非競(jìng)爭(zhēng)用戶用電量比例為23.7%。其中,居民用電量占62.1%,商業(yè)和服務(wù)業(yè)用電量占29.8%。
管制供電服務(wù)的價(jià)格由政府基于成本制定,包括四個(gè)部分:能源成本,向發(fā)電企業(yè)支付,每季度審查并調(diào)整一次,以反映批發(fā)市場(chǎng)價(jià)格變化;電網(wǎng)收費(fèi),向電網(wǎng)公司支付,每年審查一次;市場(chǎng)支持服務(wù)費(fèi),向市場(chǎng)結(jié)算服務(wù)公司支付,每年審查一次;市場(chǎng)管理和電力系統(tǒng)運(yùn)行費(fèi),向市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)構(gòu)、系統(tǒng)運(yùn)行機(jī)構(gòu)支付,每年審查一次。2017年,政府管制的低壓用戶平均電價(jià)為20.7新加坡分/千瓦時(shí),高于2016年水平1.8新加坡分,其中能源成本(即批發(fā)市場(chǎng)購(gòu)電成本)上漲1.6新加坡分,是最主要的因素。
(五)兩點(diǎn)結(jié)論
1.國(guó)外的保底供電包括默認(rèn)供電和應(yīng)急供電兩種形式。默認(rèn)供電的對(duì)象是未進(jìn)市場(chǎng)的用戶,可能是沒有零售選擇權(quán),或雖有零售選擇權(quán),但未選擇競(jìng)爭(zhēng)性零售商或市場(chǎng)合同結(jié)束后不再簽訂市場(chǎng)合同的用戶。應(yīng)急供電適用于在市場(chǎng)合同有效期內(nèi),因零售商原因?qū)е率袌?chǎng)合同無法繼續(xù)執(zhí)行,由政府指定的服務(wù)商提供應(yīng)急救援服務(wù)。
2.保底供電的性質(zhì)是對(duì)消費(fèi)者用電可靠性的制度保障,而非一種社會(huì)福利。保底供電的購(gòu)進(jìn)價(jià)格由批發(fā)市場(chǎng)中的供求關(guān)系決定,保底供電的銷售價(jià)格基于“合理成本+合理利潤(rùn)”確定。因此,保底供電不是低價(jià)供電,更不是“虧本供電”,但也不是“懲罰性高價(jià)供電”。
二、與我國(guó)電力市場(chǎng)化改革進(jìn)程相適應(yīng)的保底供電政策建議
我國(guó)尚未建立規(guī)范的保底供電制度。目前對(duì)居民、農(nóng)業(yè)等小型用戶的保底供電價(jià)格大多低于其供電成本,由此形成的資金缺口,以工商業(yè)用戶價(jià)格交叉補(bǔ)貼的方式解決。隨著電力“市場(chǎng)化交易”的數(shù)量和占比快速增長(zhǎng),保底供電與電力“市場(chǎng)化交易”不協(xié)調(diào)、不可持續(xù)的問題日趨顯現(xiàn)。特別是電力現(xiàn)貨市場(chǎng)運(yùn)行后,保底供電既有的收支平衡模式將不復(fù)存在,如果沒有相應(yīng)的配套措施,保底供電也將難以為繼。
(一)我國(guó)保底供電規(guī)范化的發(fā)展方向
1.逐步減少保底供電對(duì)象,明確保底供電分類。應(yīng)根據(jù)競(jìng)爭(zhēng)性電力市場(chǎng)發(fā)展的進(jìn)程,先行給予工商用戶購(gòu)電自由選擇權(quán),同時(shí)加快競(jìng)爭(zhēng)性電力批發(fā)市場(chǎng)建設(shè),為其退出保底供電創(chuàng)造條件。借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)完善保底供電制度,具體可分為默認(rèn)供電和應(yīng)急供電兩類。保底供電服務(wù)商可由政府指定,也可通過競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)程序選擇。
2.保底供電價(jià)格應(yīng)基于成本原則確定。如前所述,保底供電不是虧損供電,因而保底供電價(jià)格形成機(jī)制的發(fā)展方向,應(yīng)是與國(guó)際通用模式接軌,即按合理成本、合理盈利的原則確定保底供電價(jià)格,并與電力批發(fā)市場(chǎng)價(jià)格定期浮動(dòng)。此前,保底供電中的工商業(yè)電價(jià)應(yīng)盡快實(shí)現(xiàn)隨電網(wǎng)企業(yè)平均購(gòu)電成本變化聯(lián)動(dòng)。
默認(rèn)供電服務(wù)商如由本地電網(wǎng)企業(yè)擔(dān)任,價(jià)格由政府按合理成本、合理盈利的原則制定,并定期調(diào)整,其中與批發(fā)市場(chǎng)相關(guān)的購(gòu)電成本的調(diào)整周期,可定為一個(gè)季度或半年。默認(rèn)供電服務(wù)如由其他競(jìng)爭(zhēng)性零售商提供,應(yīng)實(shí)行價(jià)格上限管制以及最短調(diào)整周期限制,價(jià)格上限由政府根據(jù)正常供電成本確定并定期調(diào)整。
(二)與電力市場(chǎng)化改革過渡期相適應(yīng)的保底供電對(duì)策
在保持居民、農(nóng)業(yè)用電價(jià)格穩(wěn)定的條件下,為實(shí)現(xiàn)保底供電的財(cái)務(wù)平衡和可持續(xù)性,因發(fā)、售電競(jìng)爭(zhēng)而導(dǎo)致的保底供電的資金缺口(即輸配電價(jià)內(nèi)部用戶間交叉補(bǔ)貼以外的部分),可根據(jù)電源結(jié)構(gòu)、居民農(nóng)業(yè)用電比重、電力市場(chǎng)建設(shè)進(jìn)度等因素,從以下四個(gè)方面單獨(dú)或綜合施策:
1.低價(jià)電源暫不參與競(jìng)爭(zhēng)或按原政府定價(jià)實(shí)行差價(jià)結(jié)算。在居民、農(nóng)業(yè)用電占比較低時(shí),在發(fā)電側(cè)指定與居民、農(nóng)業(yè)用電量相匹配的低價(jià)電源,可對(duì)保持居民、農(nóng)業(yè)目錄電價(jià)穩(wěn)定進(jìn)而對(duì)保底供電購(gòu)、售電財(cái)務(wù)平衡起到重要的支撐作用。我國(guó)目前居民、農(nóng)業(yè)用電量約占20%左右,與之匹配的低價(jià)電源暫不參與電力競(jìng)爭(zhēng)或按原政府定價(jià)實(shí)行差價(jià)結(jié)算,不影響近期電力市場(chǎng)建設(shè)。
2. 實(shí)施以保底供電財(cái)務(wù)平衡為目標(biāo)的“差價(jià)合約”結(jié)算。在低價(jià)電源不足以保障保底供電財(cái)務(wù)平衡時(shí),對(duì)參與現(xiàn)貨市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的機(jī)組,可實(shí)施以保底供電財(cái)務(wù)平衡為目標(biāo)的“部分電量按市場(chǎng)價(jià)結(jié)算、部分電量按原政府定價(jià)結(jié)算”的結(jié)算比例控制(也稱“差價(jià)合約”)。從而既可實(shí)現(xiàn)保底供電的可持續(xù)性,也可保障發(fā)電側(cè)競(jìng)爭(zhēng)的有效開展。
3.非居民、農(nóng)業(yè)用戶的保底供電價(jià)格與電力批發(fā)市場(chǎng)價(jià)格定期聯(lián)動(dòng)。即居民、農(nóng)業(yè)低價(jià)保底供電的資金缺口,由保底供電中的非居民、農(nóng)業(yè)用戶承擔(dān)。我國(guó)目前保底供電用戶用電量占比約70%,其中非居民、農(nóng)業(yè)用戶用電量占到2/3以上,由其承擔(dān)居民、農(nóng)業(yè)用戶保底供電的財(cái)務(wù)虧損,一定時(shí)期內(nèi)具有可行性,且可促進(jìn)其退出保底供電,積極參與市場(chǎng)。
4.設(shè)立電力公益服務(wù)基金。當(dāng)大部分非居民、農(nóng)業(yè)用戶退出保底供電后,居民、農(nóng)業(yè)用戶保底供電的資金缺口需由全部非居民、農(nóng)業(yè)用戶按相同標(biāo)準(zhǔn)承擔(dān),可通過設(shè)立電力公益服務(wù)基金統(tǒng)一加價(jià)的方式實(shí)現(xiàn)。
(作者:楊娟系中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)研究院市場(chǎng)與價(jià)格研究所價(jià)格監(jiān)管室主任、副研究員;劉樹杰系中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)研究院市場(chǎng)與價(jià)格研究所原所長(zhǎng)、研究員)
原標(biāo)題:電力市場(chǎng)化改革中的保底供電政策建議及其價(jià)格形成機(jī)制