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在碳達峰、碳中和目標和構(gòu)建以新能源為主體的新型電力系統(tǒng)背景下，新能源和新型負荷迅速發(fā)展，電網(wǎng)結(jié)構(gòu)日趨復雜，電力系統(tǒng)可能出現(xiàn)調(diào)峰能力不足、難以適應新能源大規(guī)模并網(wǎng)消納的問題。單一的能源系統(tǒng)已不能滿足用能要求，綜合能源系統(tǒng)應運而生。綜合能源系統(tǒng)與分布式能源技術、儲能技術等深度融合，打破電、熱、冷、氣、水等能源獨立運行的既有模式，推動不同能源類型之間的協(xié)調(diào)互補，增強能源生產(chǎn)、傳輸、存儲、消費等各環(huán)節(jié)的靈活性，實現(xiàn)能源生態(tài)圈的低碳化和柔性化。在綜合能源系統(tǒng)的構(gòu)建中，電力是最核心的環(huán)節(jié)，但也是最“剛性”的環(huán)節(jié)，電力行業(yè)生產(chǎn)關系特別是政企關系和央地關系的調(diào)整，對構(gòu)建以新能源為主體的新型電力系統(tǒng)和以電為核心的綜合能源系統(tǒng)至關重要。

從新中國成立到改革開放再到進入新世紀以來，電力行業(yè)的政企關系和央地關系經(jīng)歷了從政企合一、縱向一體，到集資辦電、發(fā)電放開，到政企分開、廠網(wǎng)分家、引入行政許可，再到“管住中間、放開兩頭”，推進增量配電、探索特許經(jīng)營等多輪調(diào)整。但到目前，電力行業(yè)還是以中央政府和中央企業(yè)“一桿子插到底”的“一體化壟斷”模式為主，與終端用戶和地方政府緊密結(jié)合的供電環(huán)節(jié)，還很難融入地方，很難與供熱、供水、供氣等其他能源公用事業(yè)協(xié)同整合，未能真正構(gòu)建出綜合能源體系，無論是多規(guī)合一還是多能互補，都往往止步于此。

我國市政公用事業(yè)特許經(jīng)營的發(fā)展

由于外部性、自然壟斷性等會導致市場失靈的因素，市政公用事業(yè)往往需要政府介入并監(jiān)管，來避免從業(yè)者獲得超額利潤，同時提高公用事業(yè)運營效率。市政公用事業(yè)生產(chǎn)公共物品，設施或者資產(chǎn)國有或部分國有是實行特許經(jīng)營的前提，在政府不可能包攬一切社會事務的情況下，特許經(jīng)營能擴大財政來源，形成一定的競爭局面，提高公用事業(yè)運營效率，促進公用事業(yè)的發(fā)展1。

我國市政公用事業(yè)的發(fā)展大致經(jīng)歷了招商引資—擴大民營—公私合作（PPP）三個階段?？偟膩碚f，可以概括為逐步從國有企業(yè)壟斷經(jīng)營向民營企業(yè)特許經(jīng)營的發(fā)展方式轉(zhuǎn)變2。在一系列改革和發(fā)展的政策指導下，市政公用事業(yè)特許經(jīng)營實行了多層面、多方位的改革實踐。2002年12月《關于加快市政公用事業(yè)市場化進程的意見》中提出建立市政公用事業(yè)特許經(jīng)營制度；2013年11月15日，《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》將特許經(jīng)營作為改革國有資本繼續(xù)控股經(jīng)營的自然壟斷行業(yè)的內(nèi)容之一；2015年4月，國家發(fā)改委、財政部等六部委聯(lián)合印發(fā)《基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》，提出要以特許經(jīng)營方式為主，鼓勵和引導社會資本參與基礎設施和公用事業(yè)建設運營，并且在適用領域中明確提到能源行業(yè)。近年來，各省市縣進一步開放市政公用事業(yè),采用特許經(jīng)營方式,吸引社會資本投資，例如雄安新區(qū)環(huán)境問題一體化綜合系統(tǒng)治理項目、生態(tài)公園、農(nóng)村供暖改造小區(qū)、“氣代煤”管道燃氣、智慧燈桿建設等都運用了特許經(jīng)營。在空間上特許經(jīng)營覆蓋了我國東部、中部、西部的絕大多數(shù)城市；在行業(yè)范圍上覆蓋了供水、排水、燃氣、公交、采暖、園林、綠化、環(huán)衛(wèi)、市政道路等大多數(shù)公用事業(yè)項目，成效上使得全國城市市政公用事業(yè)有了迅速發(fā)展，對打破地方市場壟斷、形成多元投資主體、降低經(jīng)營成本、提高服務質(zhì)量和服務水平等方面起到了顯著作用1?？傮w而言，在“十四五”規(guī)劃和2035年遠景目標的指引下，我國對于公用事業(yè)特許經(jīng)營的制度、價格調(diào)控機制、市場競爭機制、政府監(jiān)管模式等方面在不斷完善。然而電力輸配服務作為最典型的公共物品——包括非排他性，非競爭性，消費效用的不可分性，公益性——同時在國外供電也是最典型的公用事業(yè)，在構(gòu)建綜合能源系統(tǒng)時，供電作為最核心的環(huán)節(jié)，始終沒能像其他公用事業(yè)一樣由地方政府實行特許經(jīng)營，而是由政府實行行政許可。

我國電力行業(yè)從政企合一到政企分開、

行政許可的發(fā)展

我國電力行業(yè)在1997年之前為政企合一階段。其中在1985年之前電力供應嚴重短缺， 1985年至1997年， 發(fā)電市場部分開放，形成了多元化的投資主體。電力行業(yè)初步實現(xiàn)政企分開則是在1997年成立國家電力公司，1998年電力部正式撤銷。2002年3月，國務院發(fā)布了《關于印發(fā)電力體制改革方案的通知》，電力行業(yè)實行“廠網(wǎng)分離”，在國家電力公司的基礎上分拆重組，成立兩家電網(wǎng)公司、五家發(fā)電集團公司。由于發(fā)電廠和電網(wǎng)企業(yè)成為獨立的市場主體，而供電營業(yè)許可證只對供電業(yè)務實施監(jiān)管，故2005年國家電力監(jiān)管委員會為規(guī)范電力業(yè)務許可行為，根據(jù)《中華人民共和國行政許可法》《電力監(jiān)管條例》和有關法律、行政法規(guī)的規(guī)定制定了《電力業(yè)務許可證管理規(guī)定》，該規(guī)定的頒布和實施為電力業(yè)務行政許可提供了理論依據(jù)，滿足了發(fā)電、輸電、供電業(yè)務的監(jiān)管需要。

我國增量配電領域從行政許可到特許經(jīng)營的可行性

2015年3月15日，中共中央、國務院發(fā)布了電力體制改革綱領性文件《關于進一步深化電力體制改革的若干意見（中發(fā)[2015]9號）》，文件中明確指出要有序向社會資本開放配售電業(yè)務。由于我國電力行業(yè)治理的分割狀態(tài)，對具有自然壟斷屬性的輸配電網(wǎng)環(huán)節(jié)監(jiān)管薄弱，急需按照“放開兩頭、管住中間”的體制架構(gòu)，建立“市場配置資源”和“政府有效監(jiān)管”的體制格局3。2016年10月8日，國家發(fā)展改革委、國家能源局發(fā)布《有序放開配電網(wǎng)務管理辦法》（發(fā)改經(jīng)體[2016]2120號文）。該辦法特別明確了增量配電網(wǎng)“增量”的內(nèi)涵,不再簡單按電壓等級來區(qū)分“配電網(wǎng)”。隨后增量配電業(yè)務改革試點陸續(xù)啟動。

特許經(jīng)營是開展增量配電業(yè)務試點的更優(yōu)選擇。傳統(tǒng)電網(wǎng)企業(yè)獨家經(jīng)營模式具有經(jīng)營權(quán)授權(quán)主體不明確、經(jīng)營無期限限制、無違約處理及退出機制等特征，而特許經(jīng)營模式的激勵與約束性，更能體現(xiàn)出配電網(wǎng)公共產(chǎn)品的屬性4。建立配電網(wǎng)特許經(jīng)營機制，對同一區(qū)域時間上的準入競爭和退出壓力能消除準入壟斷；對多個區(qū)域配電業(yè)務的績效對比，能促進服務質(zhì)量的提升5。

增量配電業(yè)務試點是配電網(wǎng)特許經(jīng)營的初步實踐，現(xiàn)在仍然存在兩方面的問題。

一方面是央地關系。中國國家治理的一個深刻矛盾是權(quán)威體制和有效治理之間的矛盾，集中表現(xiàn)在中央管轄權(quán)與地方治理權(quán)之間的緊張和不兼容6。一統(tǒng)體制是以中央為核心，有效治理則要求地方政府有較強的解決問題的能力。中國電力企業(yè)管理也是如此，中央行政許可由于權(quán)力、資源的集中，往往會導致地方政府解決電力改革出現(xiàn)的實際問題的能力減弱，也正是由于電網(wǎng)企業(yè)的行政色彩，使得電力改革困難重重，依附于電網(wǎng)產(chǎn)生的巨大利益也難以管理。具體而言，由于中央層面的主要能源監(jiān)管職能分散在國家發(fā)展改革委、國家能源局、財政部、國家市場監(jiān)管總局等多個國家部委，而且各部委的能源監(jiān)管職責不明確，容易造成監(jiān)管職責交叉重疊和缺位、越位問題7。同時，條塊分割的政府結(jié)構(gòu)必然使得各級政府部門優(yōu)先考慮部門利益，以不同的態(tài)度和行為去對待同一項決策或施政對象，影響了政策的決策和執(zhí)行效果8。國家能源局派出機構(gòu)與地方能源管理部門之間的職能沖突與職能界面不清的問題也很突出，導致地方層面的能源監(jiān)管難以落實9。實際上，現(xiàn)代能源監(jiān)管體制是中國能源體制的核心內(nèi)容10。故在簡政放權(quán)的大背景下，考慮到電力體制改革的需要，從解決中央和地方政府的分工問題，形成中央和地方權(quán)責清晰、統(tǒng)一管理的局面，以及有利于自然壟斷環(huán)節(jié)監(jiān)管的角度出發(fā)，可以由地方政府管理配電環(huán)節(jié)，中央政府管理輸電環(huán)節(jié)。

另一方面是政企關系?，F(xiàn)階段電網(wǎng)所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)沒有實現(xiàn)清晰界定，政府作為電網(wǎng)的所有者沒能真正控制電網(wǎng)，電網(wǎng)企業(yè)作為經(jīng)營者卻成為了事實上的所有者。如果能將電網(wǎng)的所有權(quán)歸屬于相應層級的地方政府，建立完善的特許經(jīng)營機制，明確特許經(jīng)營的退出機制，電網(wǎng)企業(yè)經(jīng)政府電力管理部門授予特許經(jīng)營后經(jīng)營電網(wǎng)資產(chǎn)，才有機會實現(xiàn)政府對電網(wǎng)的有效監(jiān)管。政企關系的走向決定是否可以建成特許經(jīng)營的輸配電監(jiān)管體系，形成多元化供配電市場格局。我國一直以來注重社會性監(jiān)管即對環(huán)境、安全等監(jiān)管，而忽視了經(jīng)濟性監(jiān)管如準入、退出、投資、價格等。新型電力系統(tǒng)要求我們改變傳統(tǒng)監(jiān)管方式，建立激勵性監(jiān)管新體系。在有效監(jiān)管的前提下，形成基于特許經(jīng)營的增量配電網(wǎng)“準入退出、規(guī)劃、投資、運行和價格”的閉環(huán)監(jiān)管機制，以及用戶、投資者和政府多方滿意的局面5。

通過配電網(wǎng)特許經(jīng)營制度的實施，引入有效的監(jiān)管，真正管住中間，才能實現(xiàn)放開兩頭，即發(fā)售電環(huán)節(jié)競爭，降低用電成本的目的。除此之外發(fā)電、輸電、供電分別行政許可雖然是電力改革的一大進步，但對于現(xiàn)階段建立源網(wǎng)荷儲一體化而言，發(fā)電、供電分別許可造成了一定阻礙，供電也無法與供熱、燃氣等公用事業(yè)統(tǒng)一管理，實行特許經(jīng)營。如此看來，從政企合一，到政企分開、行政許可，再到特許經(jīng)營，政府和企業(yè)、政府和市場的關系越來越清晰11。

在能源領域建立完善的特許經(jīng)營制度是實現(xiàn)能源行業(yè)市場化改革的重要途徑之一。通過確立嚴格的市場準入和退出程序、價格機制等內(nèi)容，明確經(jīng)營者和用戶的權(quán)利與義務，有利于保障經(jīng)營者和社會公眾雙方的合法利益；通過建立完善的監(jiān)管體制，有利于政府監(jiān)督和解決爭議、維護社會公平與公正、保障社會的最大利益。特許經(jīng)營權(quán)制度的建立與完善有利于加快我國能源轉(zhuǎn)型和能源變革，促進能源行業(yè)健康發(fā)展。

綜合能源特許經(jīng)營是未來趨勢

特許經(jīng)營制度對我國公用事業(yè)的發(fā)展起到了積極的促進作用，尤其促進了城市燃氣和供熱等終端能源行業(yè)的快速發(fā)展。但傳統(tǒng)的能源行業(yè)各自為戰(zhàn)，特許經(jīng)營也是單獨進行，對于集供氣、供冷、供熱、供電等于一體的終端能源服務，應在原有的特許經(jīng)營制度基礎上探討建立一種綜合性的特許經(jīng)營機制，提高運營和監(jiān)管效率，降低成本，實現(xiàn)政府、企業(yè)和用戶多方共贏，并將研究成果應用到各地公司開展實際業(yè)務中去，推動項目開發(fā)搶占市場先機。北京地區(qū)組建北京市城市管理委員會首次將煤、電、油、氣、熱的日常運行管理納入管轄，有綜合特許經(jīng)營的苗頭，改變了過去的“九龍治水”模式。湖南發(fā)改委印發(fā)的《清理規(guī)范城鎮(zhèn)供水供電供氣供暖行業(yè)收費促進行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的實施方案》也明確提出供電連同供熱供氣等一體化管理。

在碳達峰、碳中和目標和構(gòu)建以新能源為主體的新型電力系統(tǒng)背景下，能源生產(chǎn)和消費界限不再清晰，功能角色間可相互替代兼容，各種能源業(yè)務領域的界限在逐漸弱化，綜合能源供應成為趨勢，傳統(tǒng)的單一能源供應模式逐漸轉(zhuǎn)向跨領域多種能源協(xié)同供應模式，提高綜合用能效率。

實現(xiàn)多種能源互補互濟、協(xié)調(diào)優(yōu)化的綜合特許經(jīng)營，需要政府和企業(yè)共同發(fā)力：

政策扶持綜合特許經(jīng)營，完善綜合特許經(jīng)營市場準入規(guī)則和機制。政府要充分發(fā)揮社會主義市場經(jīng)濟機制宏觀調(diào)控和配置資源的作用，鼓勵綜合能源項目的建設與開發(fā)，擴大特許經(jīng)營領域范圍，鼓勵財政補貼和稅收優(yōu)惠政策傾斜，簡化用地、項目核準等手續(xù)，穩(wěn)定市場預期。對綜合能源服務而言，既要在生產(chǎn)、供應和消費環(huán)節(jié)建立包括供求、競爭、價格機制和進入、退出機制，以及風險管控在內(nèi)的市場運行機制12，又要積極推行BOT、TOT、BOOT等特許經(jīng)營模式，鼓勵社會資本參與特許經(jīng)營，實現(xiàn)綜合能源特許經(jīng)營向多元化、綜合化發(fā)展。

由鄉(xiāng)村試點到整縣推進，加強綜合特許經(jīng)營示范項目引領。從熱電冷水氣等單一能源供應特許經(jīng)營權(quán)逐步向綜合特許經(jīng)營邁進。號召企業(yè)從村鎮(zhèn)出發(fā)設計綜合能源“一攬子”工程，由村鎮(zhèn)推及城市，因地制宜試點綜合特許經(jīng)營，借助綜合智慧能源、多能互補等綜合能源服務產(chǎn)業(yè)優(yōu)化電力、燃氣、熱力、供冷、供水管廊等基礎設施，打造綜合特許經(jīng)營示范項目，在為用戶提供能源和相關增值服務的基礎上，通過需求側(cè)管理實現(xiàn)能源綠色低碳、提高能源綜合利用效率。

政府應加強監(jiān)督管理，確保綜合特許經(jīng)營活動有序進行。在綜合特許經(jīng)營項目實施過程中，政府相關部門對特許經(jīng)營者履行特許經(jīng)營協(xié)議的情況進行監(jiān)督檢查時要職責明確，有序組織開展特許經(jīng)營者選擇、項目執(zhí)行監(jiān)管、績效評價和項目移交等工作，對不履責行為加強整改，直至吊銷許可，收回特許經(jīng)營權(quán)。（本文僅代表作者個人觀點，不代表本刊立場）

本文刊載于《中國電力企業(yè)管理》2021年09期，作者王鵬、張浩供職于華北電力大學，王冬容、李可舒供職于中國電力國際發(fā)展有限公司

原標題：從電力行政許可到綜合能源特許經(jīng)營的設想